聚焦婚姻法司法解释三——无行为能力人离婚诉讼不需要变更监护权
(关于婚姻法解释三第九条的修改意见)

王礼仁


　　2010年11月15日最高人民法院发布了《关于适用若干问题的解释（三）（征求意见稿）》，该解释第九条规定：
　　“无民事行为能力人的配偶有虐待、遗弃等严重损害无民事行为能力一方的人身权利或财产权益行为的,其他有监护资格的人在依法变更监护关系取得监护权后，代理无民事行为能力一方提起离婚诉讼的，人民法院应予受理”。
　　我们认为，无行为能力人离婚诉讼不需要变更监护权，其理由如下：
　　一、从民事法律规定和民法理论上看，他人代理无行为能力人离婚，无须变更监护权
　　1.从实体法看，无行为能力人的法定监护人可以代理起诉离婚，没有法律障碍
我国法律明确规定无行为能力人的监护人，并不限于配偶，还包括父母、成年子女和其他近亲属等，他们具有法律上的监护资格。《民法通则》第17条规定：“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的”。“其他近亲属”，主要指祖父母、外祖父母；兄、姐，弟、妹等 。在上述五种监护人中，前四种是不需要任何人同意的当然的法定监护人。从司法实践来看，代理无行为能力起诉离婚的监护人，也主要是前四种监护人。
　　《若干意见》第２０条规定：“监护人不履行监护职责，或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第16条、第17条规定的其他有监护资格的人或者单位向人民法院起诉，要求监护人承担民事责任的，按照普通程序审理；要求变更监护关系的，按照特别程序审理；既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理”。这就是说，一般诉讼和变更监护关系诉讼，可以分别独立诉讼，代理起诉并不以变更监护关系为前提。
　　从法律规定看，虽然规定监护人之间有一定的先后顺序，但当他们认为上一顺序的监护人，对被监护人有侵权行为，或者上一顺序的监护人与被监护人发生利益冲突，为了维护被监护人的利益，下顺序的监护人，自然可以直接代理起诉或应诉，没有必要变更监护权，这是基于身份权所产生的一种法定权利。在其他具有一定身份的亲属之间代理诉讼中，也是如此，不需要变更监护权。如子女的父母一方死亡，另一方再婚后，子女被虐待、遗弃时，子女的祖父母或外祖父母作为孙子的法定代理人，以孙子的名义起诉子女父或母停止虐待、遗弃行为，履行抚养、监护子女义务，这在司法实践中是常见的事。对此，并不要求在起诉前变更监护权后，才能诉讼。因而，具有法定资格的监护人，完全可以按照民事诉讼法第57条规定代理离婚诉讼，在法律上并无障碍。
　　同时，《民法通则》第17条规定的监护顺序，由于没有进行必要分类，不是严格意义上的法定顺序，不能完全按照现有排列顺序作为法定监护顺序。否则，可能会出现许多不合理现象。如父母排列在成年子女之前，如果完全按排列顺序，父母就是先一顺序的监护人，成年子女就是后一顺序的监护人。这显然并不符合实际情况。如有的父母年事已高，不能尽监护责任，当然应由成年子女尽监护职责。 严格意义上的法定监护顺序，应当按照一定亲属关系进行分类排列。一般来讲，第一顺序监护人应当包括： 配偶、父母、成年子女；第二顺序监护人包括：祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄姐、弟妹；第三顺序监护人包括：关系密切的其他亲属、朋友愿意担任监护人，并经监护监督机关同意的。如果没有前述监护人的，由负有监护职责的社会福利机构或者民政部门以及基层组织担任监护人，或者由上述机构指定其他合适的监护人。由此可见，无行为能力人的配偶、父母、成年子女，在监护权上没有本质区别。为了无行为能力人的利益，都可以直接代理无行为能力人进行民事活动。
　　2.从诉讼法看，法定监护人可以代理起诉离婚，不以变更监护权为要件, 在法律上并无障碍。
　　我国法律规定，法定代理人可以直接代理诉讼。民事诉讼法和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》都规定，诉讼代理人可以由法院直接指定，不需要以变更监护权为前提。民事诉讼法第57条规定：“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。法定代理人之间互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”该意见第67条：“在诉讼中，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。事先没有确定监护人的，可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院在他们之间指定诉讼中的法定代理人”。该意见第68条规定：“……当事人还可以委托其他公民为诉讼代理人。但无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者可能损害被代理人利益的人以及人民法院认为不宜作为诉讼代理人的人，不能作为诉讼代理人。”这就是说，只要是有监护资格、不损害被代理人利益的人，都可以成为诉讼代理人。
　　二、离婚诉讼的特点，决定了不需要变更监护关系
　　离婚诉讼，不能由配偶代理，是因为“夫妻之间诉讼，此利益相反”， 其配偶不能代理诉讼，而应由其他法定代理人代理诉讼，或者从其他亲属或非亲属中选定或法院指定代理人。对此，《德国民法》第1795条[法定的排除代理]有明确规定，监护人不得代理被监护人为下列法律行为：“以其配偶或其直系亲属之一为一方、被监护人为另一方的法律行为。” 这就是说，离婚诉讼，属于法定排除配偶代理的范围，当然地由其他监护人代理，不需要变更监护关系。在解放前，国民党统治时期的司法，于民国 22 年 8 月 23 日所颁布的司法解释（院 字第 960 号）也规定，“配偶为禁治产人第一顺序之监护人，虽为法所明定，但其权利显与禁治产人利害相反时，自应以次位监护人为其法定代理人”。 《若干意见》第14条规定：“人民法院指定监护人时，……前一顺序有监护资格的人无监护能力或者对监护人明显不利的，人民法院可以根据对被监护人有利的原则从后一顺序有监护资格的人中择优确定。……” 可见，监护人的确定，以有利于被代理人利益为原则，并不完全以监护人的先后顺序为原则。
　　事实上，离婚起诉与应诉只是被动与主动而已，在性质上并没有什么区别。为什么应诉不变更监护权，可以代理？而起诉离婚就必须要变更监护权后才能代理？这在理论上讲不通。离婚诉讼之所以要由配偶以外的法定代理人代理诉讼，关键是与配偶有直接利害关系，而不在于起诉与应诉之分上。起诉与应诉只是一个积极诉讼与消极诉讼问题。对于积极诉讼只存在是否乱用诉权问题，不存在有无诉权问题。在一些国家和地区，为了防止监护人乱用诉权，法律规定积极诉讼（起诉）须经亲属会议同意。我国目前的法律没有这方面的限制规定。为了防止监护人乱用诉权，可以通过立法或司法完善这方面的规定。法院在审查具体离婚案件时，如果发现监护人乱用诉权，侵害被监护人权利时，可以判决驳回离婚请求。
　　三、监护与代理诉讼，是两个不同性质的法律问题
　　代理诉讼并不一定要以变更监护为前提。监护是对被监护人的人身和财产实行全面监督和管理，承担实际责任和义务。而代理诉讼只是以被监护人的名义请求司法保护，进行诉讼活动，其诉讼结果仍由被监护人承担。 监护是指依照法律规定，对未成年人、无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。其目的是为了保护无行为能力人和限制行为能力人的一切合法权利，保护正常的社会经济秩序。法定诉讼代理人是指根据法律规定行使诉讼代理权，代理无行为能力或者限制行为能力的公民参加诉讼，行使被代理人的诉讼权利及履行被代理人的诉讼义务，以维护被代理人合法权益的人。诉讼代理人在诉讼活动中具有相对独立的地位，并不是案件的当事人，与案件无直接利害关系。
　　《若干意见》第１０条规定：“监护人的监护职责包括：保护被监护人的身体健康，照顾被监护人的生活，管理和保护被监护人的财产，代理被监护人进行民事活动，对被监护人进行管理和教育，在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时，代理其进行诉讼”。代理诉讼只是监护的一个职责之一。
　　代理诉讼是一项程序意义上的权利，代理诉讼所取得的实体权利，仍然归于被代理人，不发生权利转移问题，变更不变更监护权，与诉讼结果没有影响。而监护是实体意义上的权利，监护则发生权利义务转移问题，变更监护权就意味着要承担全部监护责任或义务。
监护人的变更或指定，只能是在监护权发生争议或者被监护人没有人监护的情况下，依据当事人申请或诉讼，才能变更或指定。对监护没有争议就不发生变更或指定问题。法院也不能依职权变更或指定。但诉讼代理人则不同，法院可以依职权指定。
　　代理起诉离婚只是一种临时诉讼行为，与监护并非一回事，完全可以分离。如果都要变更监护权后才能诉讼，那么 从申请确认或宣告被监护人为无行为能力人开始，就应当变更监护权。否则，配偶之外的监护人，也没有这个权利。但如果变更监护权后，由于证据不足，没有被认定为无行为能力，那不是马上又要撤销监护权？
　　在离婚诉讼前变更监护权，实际上就是剥夺配偶的监护权，因为既然认为配偶是第一顺序监护人，那么，从法律角度来看，没有离婚前，配偶仍然是第一顺序监护人， 除非依法剥夺或没有监护能力外，一般变更不了。而剥夺有严格的条件， 其他代理人代理起诉离婚的案件，被告并不一定都符合剥夺监护权的条件。事实上，有些以上一顺序监护人为被告的诉讼，并不是要剥夺或改变上一顺序监护人的监护权，而是要上一顺序的监护人更好的履行监护权，这根本就没有变更的必要。
　　四、从司法实践看，以变更监护权为诉讼前提难以行通
　　1.代理起诉的法定代理人，并不一定具有监护能力。如有的无行为能力人，既有成年子女，又有父母。成年子女有扶养监护能力，但他们考虑到与父母之间的关系，不愿意代理无行为能力一方父或母起诉离婚。 而无行为能力的父母，则没有任何顾虑，愿意代理无行为能力的子或女起诉离婚，但他们并不具有其他监护能力。希望通过诉讼离婚后，再由无行为能力人的子女监护。因而，无行为能力的父母完全可以代理子或女起诉离婚，没有必要变更监护权。
　　还有的监护人没有财产上的扶养能力，但可以从人身安全和生活上进行监护，需要等待离婚后用被监护人个人的财产或所分割的夫妻共同财产（包括住房），为无行为能力人提供生活保障，如果在离婚前变更监护权，监护人因没有监护能力，难以承担全面监护责任。
　　由于离婚诉讼过程很长， 如果不变更监护权，在诉讼过程中被诉配偶，仍有抚养监护义务。但如果事前变更监护权，就意味着被诉配偶没有抚养等监护义务。那么，在离婚前，就可能会遇到三个情形：一是如果对作为原告起诉离婚的当事人没有行为能力，没有争议的，可以直接诉讼变更监护权；二是如果对作为原告起诉离婚的当事人，是否无行为能力有争议时，则应先诉讼确定有无无行为能力，再变更监护权；三是如果监护人本身并不具有经济负担能力，只有人身监护能力，而被监护人本人有财产，或者可以分得离婚财产，用被监护人本人财产或分得的财产，可以保障被监护人的经济需求，但这些财产由被监护人的配偶所掌握，需要分割夫妻财产，否则监护人没有监护费用。而诉讼周期长，少则几个月，多则一年半载，监护人长期没有监护费用，又怎么监护呢？ 这又需要在离婚诉讼之前，就被监护人的财产进行必要分割，或者诉请被告给付必要的生活费用，即扶养费。但从法理上讲，只能分割财产，不能给付扶养费，因为已经变更了监护关系，另一方配偶已经没有扶养义务了。而夫妻分割财产，又只能在离婚诉讼中才能进行，没有进行离婚诉讼又怎么分割？唯一的途径是在离婚诉讼中，采取类似先于执行的手段，先分割部分财产供监护人使用。这种程序何等繁琐别扭。同时，有些法定代理人，只愿意在离婚后行使监护权，在没有离婚前不愿意行使监护权，如果以变更监护权为诉讼前提，则可能限制诉讼，不利益于保护无行为能力人的权利。
　　2.起诉离婚不等于判决离婚，并不一定发生夫妻关系解除的必然结果。从起诉离婚的原因和动机看，有的是因为遭受配偶暴力、虐待、遗弃等等严重侵害无行为能力人权利；有的则是一般侵害行为，如与他人通奸，照顾不周等，但其他监护人则认为有损于无行为能力人人格尊严，而提出离婚；也有的是想通过起诉离婚来考察被告对无行为人的态度，根据被告的态度决定是否离婚。如果被告确实不愿意离婚，并愿意进一步改进对无行为能力人的监护，代理人也并非一定要无行为人与其离婚。还有极少数是为了争财产而提出离婚诉讼。从无行为能力人的病情看，有完全丧失行为能力的，有部分丧失行为能力的；有不能治愈的，也有可以治愈的。
　　由于起诉的原因和无行为能力人病情不同，起诉离婚并不一定判决离婚，如果最后没有判决离婚，还应由原配偶监护。而事前变更了监护关系，判决没有离婚时，势必又要变更监护权给配偶。因而，仅仅为了诉讼而变更监护人，就没有必要，显然是繁琐和多余。
　　3.有的并不存在监护权争议，没有变更必要。 如起诉前无行为能力人事实上已经随父母或其他监护人生活，没有随配偶生活，对监护没有争议 。还有的被告下落不明，如原告与被告婚后初期，被告热衷搓麻将且彻夜未归。1995年，被告离家出走。1999年8月12日下午，原告自己在单位被220V电流击中，一直昏迷。 原告与被告夫妻关系已名存实亡。原告父母代理原告向法院起诉离婚，经法院公告查找被告又确无下落，被告李某未到庭应诉。 像这样的案件，无行为能力人事实上已由父母监护。根本没有变更监护权的必要。还有的配偶只是迫于社会压力，没有提出离婚，而事实上对无行为能力人已经持非常冷淡状态，其他监护人提出离婚，他是求之不得。 对监护问题毫无争议，这也需要先变更监护人后才能起诉离婚？指定监护人或变更监护，总是在对担任监护人有争议的情况下依法产生的。对监护权没有争议，有什么必要再走一个空程序。




新疆维吾尔自治区和田地区行政公署办公室


和行办发〔2007〕53号


和田地区行政公署办公室关于转发和田地区政府采购监督管理暂行办法的通知


各县市人民政府，行署各部门、各直属机构，各事业单位，驻和各单位，各群众团体：
　　《和田地区政府采购监督管理暂行办法》已经行署2007年第五次常务会议研究同意，现转发你们，请认真遵照执行。

　　 　　二〇〇七年五月三十一日
　　
　　
和田地区政府采购监督管理暂行办法


　　
第一章　总则

　　
　　第一条　为进一步规范全地区政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）、《政府采购信息公告管理办法》（财政部第19号令）、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部第20号令）及其他有关法律、行政法规，结合我地区实际，制定本暂行办法。
　　第二条　本暂行办法所称政府采购，是指我地区各级国家机关、事业单位和团体组织（以下统称采购人）使用财政性资金，以法定的方式和程序，采购纳入我地区集中采购目录以内，采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
　　本暂行办法所称财政性资金，包括财政预算内资金、预算外资金、自筹资金、中央专款等纳入财政管理的其他资金。
　　本暂行办法所称集中采购目录，是指依法应当由集中采购机构代理采购和实行部门集中采购的项目类别目录；采购限额标准，是指应当依照政府采购法实行分散采购项目的限额标准。
　　本暂行办法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。
　　本暂行办法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。工程实行分行业招标，由各主管部门具体负责。
　　本暂行办法所称服务，是指除工程和货物以外的其他政府采购对象。
　　第三条　政府采购应当符合国家产业政策。在同等条件下，采购人、采购代理机构应优先采购国货，应优先采购具有低耗能、环保型的产品或物资，应优先采购国家产业政策扶持的中小企业的新兴产品和具有自主知识产权的产品。
　　第四条　政府采购工程应当适用政府采购法及相关规定，实行招标投标的，在政府采购法没有作出规定的情况下，按照《中华人民共和国招标投标法》的相关规定执行，并由各行业主管部门负责组织实施。
　　第五条　政府采购应遵循以下原则：
　　　　（一）公开透明、公平竞争、公正原则和诚实信用原则；
　　　　（二）统一政策、分级管理原则；
　　　　（三）集中采购和分散采购相结合原则；
　　　　（四）公开招标采购为主、其他采购方式为辅原则；
　　　　（五）管、采分离、相互制衡原则。
　　第六条　和田地区政府采购管理领导小组（以下简称领导小组）是我地区政府采购管理工作领导机构，负责制定我地区政府采购政策，在自治区人民政府集中采购目录和分散采购限额标准以内审议并制定我地区集中采购目录、采购限额标准和公开招标数额标准，协调全地区政府采购管理重大事宜。
　　领导小组下设政府采购管理办公室（以下简称采购办），作为政府采购管理工作具体执行机构。采购办设在地区财政局，负责政府采购的日常管理监督工作，并履行以下职责：
　　　　（一）执行政府采购管理政策，制定政府采购具体办法、措施；
　　　　（二）编制集中采购目录、采购限额标准、公开招标数额标准草案，经领导小组审议后报地区行署批准下达；
　　　　（三）监督政府采购严格按照批准的预算执行；
　　　　（四）审核确定政府采购方式，对政府采购合同合法性、履行情况进行监督；
　　　　（五）对集中采购机构进行考核监督，做好政府采购信息的统计和发布工作；
　　　　（六）负责政府采购评审专家库的征集、使用和管理；监督检查政府采购执行情况；
　　　　（七）受理政府采购投诉事宜并对违法违规问题进行处理；
　　　　（八）领导小组授权的其他有关政府采购事务。
　　地、县（市）财政部门是负责本地区、本县（市）政府采购管理监督的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

　　
第二章　政府采购当事人


　　
　　第七条　政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。
　　第八条　采购人是政府采购项目的实施主体，应当严格按照政府采购相关规定依法进行政府采购。
　　采购人按照采购需求与采购代理机构签署委托协议；有权参与对供应商提供的货物、服务和工程履约的验收工作。
　　采购人应严格执行政府采购各项规定，自觉遵守法律法规；接受财政部门的管理，同时接受审计部门、监察部门的监督，有责任积极支持和配合财政部门的工作；在采购过程中，尊重供应商的正当合法权益，平等对待各供应商；在招标采购活动中，遵守采购代理机构工作秩序。
　　第九条　采购代理机构是指依法接受采购人委托，代理政府采购事宜的机构，包括集中采购机构和其他政府采购代理机构。
　　集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。其他政府采购代理机构是指集中采购机构以外的从事政府采购代理业务的机构，必须是经过国务院有关部门或者省级以上人民政府有关部门资格认定。
　　采购人委托采购代理机构代理采购的，必须与采购代理机构签订书面形式的委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。
　　集中采购机构应当接受采购人的委托，代理集中采购目录中的采购项目。
　　采购代理机构有权接受采购人的政府采购委托，承办实施有关采购项目的采购事宜；建立政府采购信息网络，搜集和整理供应商、产品和服务信息，记录政府采购过程，不断总结采购经验。
　　采购代理机构按照政府采购有关规定开展采购代理业务，并遵守有关制度规定和政策要求，提供良好的服务；接受财政部门的监管，同时也接受社会各方面的监督。
　　第十条　供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。
　　采购人或者其委托的采购代理机构应当依法对参加政府采购活动的供应商的资格条件进行审查，不具备规定资格的供应商不得参加政府采购活动。
　　供应商必须遵守政府采购各项法律、法规及相关制度规定；按规定接受政府采购供应商资格审查，并在资格审查中客观真实地反映企业情况；有权公开、平等地取得参与政府采购活动的权利和获得政府采购相关信息；有权要求采购人或采购代理机构保守其商业秘密；有权根据法律法规行使对政府采购活动的监督；享有政府采购有关规定的其他权利。

　　
第三章　集中采购和分散采购


　　
　　第十一条　集中采购是指政府采购纳入集中采购目录以内的货物、工程和服务的行为；分散采购是指政府采购集中采购目录以外或采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。
　　第十二条　集中采购目录和分散采购限额标准以财政部门公布的《集中采购目录和分散采购限额标准》为准。
　　第十三条　集中采购目录中的政府采购项目，必须由集中采购机构代理采购，采购人不得自行采购。
　　采购人符合具有独立承担民事责任能力；具有编制招标文件和和组织招标能力，有与采购招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的采购和管理人员；采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训，并取得实施采购资格的可自行组织招标，同时必须接受财政、纪检监察、审计等相关部门的监督。
　　第十四条　对未纳入集中采购目录但在采购限额标准以上的采购项目，采购人可以根据政府采购相关规定自行组织采购，也可以委托集中采购机构代理采购。

第四章　政府采购方式


　　第十五条　政府采购采用以下方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。
　　除采用单一来源采购方式以外，采购人采购货物、工程和服务时，不得指定货物及其组成部件的品牌和服务、供应商，不得规定含有倾向性或者排斥潜在供应商的特定条件。
　　　　（一）公开招标采购方式适用情况：货物类和工程类采购项目金额达五十万元（含五十万元）、服务类采购项目金额达二十万元（含二十万元）的必须采取公开招标的方式采购。
　　采用公开招标方式，应公开发布招标公告，邀请符合条件的供应商公平参加投标。评标工作由招标采购单位负责组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责。评标委员会由采购人代表（不得超过评委总数的三分之二）和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为五人以上的单数。其中，采购项目金额达三百万元以上的评标委员会中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
　　各部门、各单位主管、分管领导只能以采购人代表身份参加评标活动，不得发表任何倾向性或排他性言论。
　　　　（二）邀请招标采购方式适用情况：采购的货物或者服务项目，由于具有特殊性，只能从有限的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比重过大的。
　　采用邀请招标方式，应从符合资格条件的供应商中，以随机方式选择三家以上供应商，并向其发出投标邀请。评标工作由招标采购单位负责组织，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责。评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数应当为五人以上的单数。其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。
　　　　（三）竞争性谈判采购方式适用情况：招标后没有供应商投标或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。
　　采用竞争性谈判方式，应成立谈判小组，就有关采购事项，如价格、技术规格、设计方案、服务要求等，与符合相应资格条件的不少于三家的供应商进行谈判。谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。
　　　　（四）单一来源采购方式适用情况：只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；因考虑到必须与原采购项目保持一致性或者服务配套要求，需要从原供应商处添购，而且添购金额不超过原合同金额的百分之十的。
　　采用单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循政府采购有关规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。
　　　　（五）询价采购方式主要适用情况：采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目。
　　采用询价采购方式，应成立询价小组，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书，让其一次报出不得更改的价格。询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。
　　第十六条　对达到公开招标数额标准的采购项目，应当采用公开招标采购方式。因特殊情况需要采取公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得地区财政部门的批准。采购人、集中采购机构不得将应当以公开招标方式采购的货物、服务化整为零，或者以其他方式规避公开招标采购。
　　第十七条　在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标，采购人应当将废标理由通知所有投标人。
　　　　（一）出现影响采购公正的违法、违规行为的；
　　　　（二）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；
　　　　（三）因重大变故，采购任务取消的。
　　废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动前获得地区财政部门的批准。
　　第十八条　在招标采购中，投标截止日期后提交投标文件的供应商，或者开标后符合资格条件的供应商，或者对招标文件作出实质性响应的供应商不足三家的，除采购任务取消情形外，采购人应当报告地区财政部门，由地区财政部门按照以下原则处理：
　　　　（一）招标文件没有不合理条款、招标程序符合规定的，应当根据采购项目的实际情况，批准采用邀请招标方式、竞争性谈判、询价或者单一来源方式采购；
　　　　（二）招标文件存在不合理条款的，或者招标程序不符合规定的，应当责成采购人终止采购活动或者废标，并重新组织招标。
　　第十九条　在竞争性谈判或者询价采购中，符合相应资格条件的供应商只有两家，谈判小组或者询价小组可以与两家供应商进行谈判或者询价；只有一家的，可以采取单一来源方式采购。

第五章　政府采购基本程序


　　第二十条　采购项目的批准。
　　采购人应当按照财政部门的要求编制政府采购预算，并作为编制部门预算的重要组成部分。采购人根据批复的政府采购预算，按照要求编制政府采购计划，政府采购计划应对列入政府采购预算的采购项目做出具体说明。
　　采购人应当严格按照财政部门批复的政府采购项目资金预算和政府采购计划进行政府采购活动。政府采购项目资金预算和政府采购计划在执行中需要追加、调整的，应当按照规定的管理权限和程序进行。
　　第二十一条　采购合同的形成。
　　采购人对已批准的采购项目，进行分类并确定相应的组织实施机构，按照法律规定的各采购方式程序开展采购活动。
　　采购活动中政府采购评审专家的确定，按照财政部《政府采购评审专家管理办法》的规定执行。
　　采购活动中应根据事先规定的评标或者成交的标准确定中标或者成交供应商，并向其发送中标或者成交通知书。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标或成交通知书发出后，采购人改变中标或者成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，要承担法律责任。
　　政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
　　采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级财政部门和有关部门备案。
　　在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须自行申请回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系申请其回避的，可以向采购人或者其委托的采购代理机构提出回避申请，并应当说明理由。
　　第二十二条　采购合同的管理。
　　采购人和供应商均应按照合同约定，履行各自权利和义务。采购人或者其委托的采购代理机构要组织好验收工作。验收方要对自己的验收意见负责，如果验收意见与事实不符，损害采购人或者供应商的合法权益，要承担相应的法律责任。
　　政府采购资金的支付按财政资金支付的相关规定执行。
　　第二十三条　采购文件的保存。
　　采购人应当做好采购文件的整理和保存工作，采购文件的保存期限从采购结束之日起至少保存十五年，保存内容主要包括：活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

第六章　政府采购信息发布


　　
　　第二十四条　采用公开招标方式向社会公开发布的招标公告必须在《和田日报》和“和田信息港”同时发布。采购项目金额达三百万元以上的招标公告必须在《和田日报》、 “和田信息港” 和自治区政府采购网同时发布，但涉及国家秘密或者商业秘密的除外。
　　采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。招标采购单位对已发出的招标文件进行必要澄清或修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间十五日前，在原政府采购信息发布媒体上发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。
　　第二十五条　采用公开招标方式的中标公告可选择在《和田日报》或“和田信息港”中的一家新闻媒体上发布。采用其他招标采购方式的中标公告可采取《通告》、《公告》等方式向全社会公布。
　　第二十六条　公开发布内容主要包括：
　　　　（1）政府采购有关法律、法规、规章及我地区政府采购有关规定；
　　　　（2）采购公告、采购要求及采购结果；
　　　　（3）对采购活动中出现违法乱纪行为的处理方式、处理结果，包括询问、质疑、投诉、行政复议、司法裁决等；
　　　　（4）政府采购执行情况统计信息；
　　　　（5）其他需要公告的内容。

第七章　政府采购询问、质疑和投诉

　　
　　第二十七条　政府采购活动事项的询问。供应商如对政府采购活动事项有疑问，可以采用口头或书面的形式向采购人或者采购代理机构提出询问，采购人或者采购代理机构不得以任何借口和手段进行限制。采购人或者采购代理机构必须及时予以答复，但不应当涉及商业秘密；采购代理机构在对供应商提出的询问进行答复时，只限于采购人委托范围内的事项，采购人委托授权范围以外的事项，应当由采购人负责答复。
　　第二十八条　政府采购活动事项的质疑。供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到侵害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人或者采购代理机构提出质疑，采购人或者采购代理机构应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
　　供应商提出书面质疑，应当附送有关证明材料。
　　第二十九条　政府采购活动事项的投诉。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级财政部门投诉。财政部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和其他与投诉事项有关的当事人。
　　供应商未经质疑程序的，不得提出投诉。
　　投诉人投诉时，应当提交投诉书，投诉书应当包括下列主要内容：
　　　　（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、住所、联系方式；
　　　　（二）具体的投诉事项及事实根据；
　　　　（三）质疑和质疑答复情况及相关证明材料。
　　投诉人为自然人的，投诉书应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由其法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章。
　　第三十条　财政部门收到投诉书后，应对投诉书进行审查。对投诉书内容不符合规定的，告知投诉人修改后重新投诉；投诉不属于本部门管辖的，转送有管辖权的部门，并通知投诉人；投诉不符合其他条件的，书面告知投诉人不予受理，并应当说明理由。
　　财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停采购活动的时间最长不得超过三十日。
　　投诉人对财政部门的投诉处理决定不服，或者财政部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

　　
第八章　政府采购监督检查


　　第三十一条　财政部门实行对本级政府采购活动的监督检查，主要内容是：
　　　　（一）有关政府采购的法律、法规、规章和政策规定的执行情况；
　　　　（二）政府采购项目资金预算、采购计划、采购程序和采购合同的执行情况；
　　　　（三）政府采购标准公开情况，采购结果及其他政府采购信息公告情况；
　　　　（四）采购文件保存情况；
　　　　（五）政府采购人员的职业素质和专业技能情况；
　　　　（六）法律、法规和规章规定的其他内容。
　　第三十二条　财政部门应当加强对集中采购机构的监督检查和考核。监督检查的内容除本暂行办法第三十一条规定的内容外，还包括以下主要内容：
　　　　（一）集中采购机构建立健全内部监督管理制度的情况，包括采购活动的决策和执行程序是否明确及相互监督、相互制约的情况；经办采购人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限是否明确及相互分离的情况；
　　　　（二）集中采购机构采购人员的相关职业素质和专业技能，符合财政部门规定的专业岗位任职要求的情况；
　　　　（三）集中采购机构对其工作人员的教育和培训情况，以及对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况进行考核的情况；
　　　　（四）法律、法规和规章规定的其他事项。
　　财政部门应当制定考核计划，对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并在指定的政府采购信息发布媒体上公告考核结果。
　　第三十三条 财政部门依法进行检查时，有权向与政府采购活动有关的单位和个人，调查政府采购当事人和其他参与政府采购活动人员与政府采购活动有关的情况，有关单位和个人应当如实提供有关资料及证明材料。
　　第三十四条　财政部门和依照法律、行政法规的规定对采用招标方式的政府采购工程项目负有监督管理职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。
　　第三十五条　审计部门应当对政府采购项目资金预算和政府采购实施计划的实施情况依法进行审计监督，对在审计过程中发现的违法行为应当依法处理或者移送有关部门或机构处理。
　　第三十六条　监察部门应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的政府采购活动实施监察。
　　第三十七条　财政部门与其他依法对政府采购活动负有监督管理职责的政府有关部门，应当相互配合，加强协作，及时通报有关情况。
　　第三十八条　政府采购活动中相关各方当事人违反政府采购有关规定的，有关部门应依据政府采购有关法律法规规定处理。

第九章　附则

　
　　第三十九条　为进一步降低政府采购成本，扩大一次性政府采购规模，财政部门应结合各部门预算执行情况，在坚持符合实际、便于操作、方便采购单位的原则下对政府采购时间做出具体安排。
　　第四十条　各县（市）财政部门可结合本县（市）实际，在此暂行办法的基础上制定具体的《政府采购工作实施细则》等规定或办法。
　　第四十一条 对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本暂行办法。
　　第四十二条 本暂行办法由地区监察局和地区财政局负责解释。
　　第四十三条 本暂行办法自公布之日起施行。