交通运输部


关于印发“十二五”公路养护管理发展纲要的通知

交公路发【2011】505号


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、计划单列市交通运输厅（局、委），天津市市政公路管理局，天津市、上海市交通运输和港口管理局：
现将《“十二五”公路养护管理发展纲要》印发给你们，请认真贯彻执行。各地可结合实际，研究制定本地区“十二五”公路养护管理发展规划，并报部备案。

交通运输部（章）
二〇一一年九月十四日



《“十二五”公路养护管理发展纲要》



“十二五”时期（2011年至2015年），是深入落实科学发展观、促进经济社会全面、协调、可持续发展的关键时期，是全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会的重要时期，也是公路交通行业转变发展方式，推进“两型”和“低碳”交通发展，促进现代交通运输业发展的战略机遇期。为适应新的形势要求，促进全国公路养护管理事业又好又快发展，更好地服务于国民经济发展，服务于新农村建设，服务于群众安全便捷出行，特制定本纲要。
一、突显服务理念，“十一五”公路养护管理工作得到全面发展
1.公路养护管理事业取得显著成绩。过去五年来，各级交通运输主管部门和公路管理机构深入贯彻科学发展观，牢固树立服务理念，以“更好地为公众服务”为价值观，在加快公路建设的同时，全面加强公路养护管理工作。
——公路网总体水平明显提高。以高速公路为骨架的干线公路网络基本形成，国省干线公路等级逐步提升，农村公路行车条件不断改善。截止2010年底，全国公路总里程突破400万公里，其中高速公路7.4万公里，二级及以上公路44.7万公里，国省干线公路中二级及以上公路比例达到72%，国省干线公路水泥、沥青路面铺装率达到94.9 %，乡镇公路通达率达到99.9%，通畅率达到96.6%，建制村通达率达到99.2%，通畅率达到81.7%。“十一五”期间，全国公路优良路率平均每年增长1%。截止到2010年底，全国高速公路优良路率达到99.2%，国道优良路率达到79%，省道优良路率达到75%。
——干线公路养护管理更趋规范。“十一五”期间，各地进一步完善养护技术体系，修订了《公路养护技术规范》等规范，颁布实施了《公路桥梁养护管理工作制度》，同时加大养护资金投入，积极实施公路养护工程和路网结构改造工程，实施了桥梁安全隐患排查和治理专项行动。“十一五”期间，全国累计用于公路养护工程的资金约8011亿元，完成路网改建工程 55万公里、公路大修工程16.7万公里、公路中修工程36.4万公里。同时还完成危桥改造11296座/87万延米，完成了国省干线公路安保工程实施工作并累计整治安全隐患路段36万处/12万公里，处治公路灾害路段10283公里。全国国省干线公路的技术状况和安全水平稳步提升。
——农村公路养护管理取得历史性突破。2005年底国务院办公厅印发了《农村公路管理养护体制改革方案》，各省市相继出台了具体实施意见，明确了农村公路养护主体与责任，建立健全了政府投入为主的农村公路养护资金渠道和以县为主的农村公路养护管理体制，农村公路养护管理工作得到逐步加强。截止2010年底，全国农村公路列养里程已经占农村公路总里程的94.3%，其中18个省市实现“有路必养”的目标。
——公路网公共服务水平稳步提升。“十一五”期间，建立了覆盖全国40万公里公路的路况信息报送系统并有效运行；公路与气象部门全面开展合作，共同加强公路气象预测预报和恶劣气象预警等工作；部分省市交通运输主管部门建立了公路公众出行信息服务系统，并通过多种方式向社会发布公路路况以及公路交通气象信息；建立了我国自有产权的电子不停车收费相关标准、规范和技术，进一步推广实施高速公路联网电子不停车收费系统。全国共27个省（区、市）实施了高速公路联网收费，组织开展了京津冀和长三角等区域ETC系统的应用示范工程。到“十一五”末，全国开通了2000多条ETC车道，ETC用户达到150万，高速公路通行效率明显提高。此外，修订了《道路交通标志和标线》和《公路交通标志和标线设置规范》等技术规范，组织完成了国家高速公路网命名编号与标志标牌更换工作。
——路网管理与应急保障能力进一步加强。“十一五”期间，有效应对处置南方低温雨雪冰冻灾害、汶川和玉树地震、舟曲泥石流灾害、北京奥运会和上海世博会交通保障，以及汛期防洪与冬季强降雪等一系列重大突发事件。进一步修订完善了《公路交通突发事件应急预案》，初步建立了部省应急会商机制，完善了应急信息报送等制度，探索建立高速公路跨区联动协调等应急运行机制。经国务院、中央军委同意，武警水电、交通部队纳入国家应急救援力量体系，初步建立了专兼结合的公路应急抢险保通队伍，定期组织开展警地联合公路应急演练。此外，部印发《全国公路网管理与应急处置平台体系建设指导意见》，各地启动了部省两级公路网管理与应急处置中心平台建设，现已实现部与17个省区市的公路视频数据接入共享。
——公路法制和路政管理工作得到加强。“十一五”期间，先后出台了《公路保护条例》、《收费公路权益转让办法》、《公路桥梁养护管理工作制度》等法规规章以及地方性的公路管理方面的法规和技术规范，公路法律法规和技术规范体系进一步完善。根据国务院的统一部署，会同公安等部门持续开展集中治超工作，严重违法超载超限运输现象得到有效遏制，建成一批设置规范、标识统一的治超检测站点，逐步推进治超信息系统联网。加强路政管理，完善并执行公路执法评议考核制度、执法责任制度和执法公示监督制度，实现全国所有公路基本无“三乱”目标。
——燃油税费改革平稳实施。2009年年初，国务院正式实施成品油价格与税费改革，提高成品油消费税税率，取消了公路养路费等六项交通规费，基本完成了44万多名改革涉及人员的安置工作。同时，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，“十一五”期间全国18个省区市取消了政府还贷二级公路收费，撤销收费站1892个。
总体上，《“十一五”公路养护管理事业发展纲要》确定的主要任务基本完成，目标基本实现，全国公路养护管理事业健康发展，养护管理的基础性地位得到增强，公路服务水平得到改善，公路交通防灾抗灾和应急处置能力得到提高，公路行业的可持续发展能力得到提升，充分发挥了公路基础设施在国民经济中的基础性、服务性、先导性作用，为我国经济社会发展和人民安全便捷出行做出了重要贡献。
2.公路养护管理存在的主要问题。与快速发展的公路建设和日益高涨的公众出行需求相比，我国公路养护管理工作仍然存在一些急需解决的问题，主要体现在以下五个方面。
——公路养护资金缺口进一步扩大。随着我国公路里程的不断增长、交通流量的快速增加以及公众需求的日益提高，公路养护管理任务越来越艰巨、资金需求越来越大。但是一些地方对公路养护的重要性认识依然不足，重建轻养、以建代养问题依然存在，导致公路养护投入不足。燃油税费改革后，普通公路建设、养护面临巨大的资金压力，农村公路养护资金严重短缺。
——路网结构有待完善。高速公路网络尚未形成，断头路依然存在；一些主要高速公路的通行能力不足且可替代路线少，部分重要省际通道相邻省区市的公路技术等级不匹配的问题突出，路网整体服务能力和通行保障水平不高，部分公路交通拥堵较为严重；少数普通国道干线公路技术等级低、通行能力不足、服务水平低。
——公路服务水平亟待提高。公路网尤其是普通公路的监控设施不够完善，公路数据库的动态更新机制和应用支撑体系尚未建立，路况信息采集和发布机制还需进一步完善，公路服务信息量少且更新不及时，特别是普通公路信息服务体系尚未建立，公路交通出行信息服务难以满足公众出行服务多样化和个性化的需求。高速公路服务区、收费站的服务功能与水平还有待提高。
——公路安全形势依然严峻。普通公路特别是农村公路的安全防护设施不够完善，部分公路安全设施标准偏低；重载货车和船舶压垮、撞毁桥梁的安全事件时有发生，桥梁安全形势依然十分严峻。公路基础设施的耐久性和抗灾能力还有待进一步提高。公路应急物资储备和保障能力依然不足，有效的公路跨区联动协调机制尚未建立，公路网管理与应急处置平台体系尚未形成。
——公路养护管理的基础支撑仍然薄弱。地方公路管理体制不适应公路网络化运行管理与应急处置需要的矛盾日益突出，公路养护管理标准规范体系有待完善，公路养护技术力量薄弱，特别是高速公路养护施工技术和工艺难以满足快速、安全、环保的要求。预防性养护技术体系和科学决策体系尚待完善。公路网运行监测与应急处置缺乏有效的技术手段，部分公路安全技术难题尚未得到彻底解决。
二、坚持科学发展，准确把握“十二五”公路养护管理发展方向
3.公路养护管理面临新的形势与挑战。从养护任务角度看， “十二五”期间将迎来周期性的公路养护高峰期，加之公路交通流量特别是重载交通量的持续快速增长，公路将面临集中大修和改造的压力，养护任务极为艰巨；从资金保障角度看，“十二五”期间公路养护资金不足的矛盾更为突出，特别是政府还贷二级公路取消收费后，随着普通公路融资难度加大，公路养护资金缺口进一步加大，而燃油税费改革后，公路养护资金的拨付程序与管理方式发生了变化，这将对公路养护资金的使用规模和养护管理模式产生一定影响。从服务需求和安全保障角度看，随着汽车保有量的快速增长和机动化社会的快速到来，公众对公路交通出行服务的期望和要求不断高涨，交通拥堵和安全问题日益被高度关注并逐步成为社会问题。加之，随着全球气候变暖，极端恶劣天气不断增多，由此引发的重特大自然灾害及突发性事件日益增加，交通运输安全风险持续加大，这对公路交通安全应急保障能力和服务水平提出了更大的挑战。此外，我国已进入资源环境矛盾的凸显期，公路养护管理是建设资源节约、环境友好社会的重要领域。发展绿色养护，促进资源循环利用，有效保护和改善生态环境，日益成为一项紧迫、艰巨而又长期的任务。因此，“十二五”期间，公路养护管理工作，必须立足于“十二五”经济社会发展特别是中央转变经济发展方式的要求，适应新变化，满足新需求，不断提高路网的服务能力和水平，更好地管理和维护好公路基础设施网络，更好地为公众服务。
4.公路养护管理急需转变发展方式，促进科学发展。牢固树立并继续贯彻“更好地为公众服务”的价值观念，和“公路建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”的发展理念，努力转变公路养护管理发展方式，坚持“提升管理水平、推进科学养护、强化应急保障、确保优质服务”的方针，进一步夯实公路养护管理基础，全面加强公路养护管理，切实提高公路基础设施网络使用效率和服务水平，促进公路交通网络“更安全、更畅通、更便捷、更高效、更经济、更和谐”。
5.公路养护管理事业发展的基本原则。“十二五”公路养护与管理工作应遵循以下基本原则：
——以人为本。以公众出行需求为导向，强化公路综合服务体系和服务能力建设，始终把“更好地为公众服务”作为养护管理工作的出发点和落脚点，拓展服务内涵、丰富服务形式、提升服务品质。
——安全第一。把保障公众生命财产安全作为首要任务。健全标准体系，强化安全监管，消除安全隐患。完善应急管理体系，强化运行机制，加快队伍建设，提高公路安全和应急保障能力。
——养护优先。强化公路养护管理的基础性地位，建立稳定的养护资金渠道，加大养护投入，加强公路养护和保护，充分发挥现有公路基础设施的使用效率。
——依法治路。健全法律法规体系，明确公路养护管理的法律地位，提高执法人员素质，推进依法履职、依法行政，加大公路保护力度。创新管理手段，提高管理效能，降低管理成本，增强管理透明度。
——科技支撑。加大自主创新力度，完善技术体系，实现科学决策，推进公路养护管理的技术进步。强化环保意识，推行绿色养护，发展预防性养护、再生利用、安全监测等技术，提高养护管理的信息化、智能化水平，促进人、车、路、自然和谐发展。
——体制创新。本着“层级清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的原则，深化公路管理体制改革，理顺事权关系，建立适应燃油税费改革需要和公路网管理特性的公路管理体制。
6.公路养护管理事业发展目标。
力争到2015年，全国公路的技术状况和网络结构明显改善，路网的整体服务水平和安全保障水平明显提高，路网的协调管理能力、通行保障能力、应急处置能力明显增强，公路养护和管理的标准规范体系初步形成，依法治路和管理水平明显提高，公路管理体制改革稳步推进，初步形成高质量工程、高品质服务、高效率监管、高科技支撑、高素质队伍的公路养护管理格局，逐步实现管理决策科学化、养护作业规范化、路网调度智能化、运营服务精细化、应急救援高效化、路政管理法治化的目标，确保公路养护管理工作总体适应经济社会发展和公众安全便捷出行服务的需要。主要发展指标如下：
——国道中二级及以上公路比重达到70%以上，消除国省干线公路中的断头路、等外路，同一省际通道相邻省区市公路技术等级基本匹配；
——国省干线公路水泥、沥青路面铺装率达到95%以上，总体技术状况MQI达到80以上；高速公路平均路面使用性能指数PQI大于90，国省干线公路（高速公路除外）平均PQI大于80，且PQI值小于70的比重下降至12%以内；
——国道平均运行速度达到60公里/小时；
——国省干线公路现有危桥改造率100%，当年新发现危桥处治率100%。基本完成县乡公路中桥及以上现有危桥改造任务。农村公路危桥数量呈逐年下降趋势；
——每年国省干线公路实施大、中修工程（含预防性养护）的里程比重不少于17%；
——全国公路养护废旧沥青路面材料循环利用率达到40%，国省干线公路废旧沥青路面材料循环利用率达到70%，高速公路废旧沥青路面材料循环利用率达到90%；
——基本建立覆盖国家高速公路和主要国省干线公路的路网管理与应急处置中心平台体系，各省级路网管理与应急处置中心平台基本建成并与部级平台联网互通。高速公路重点路段运行实时监测覆盖率达100%，东中部地区普通国省干线公路重要节点实时运行监测覆盖率达60%；
——全国范围内高速公路联网电子不停车收费（ETC）的平均覆盖率达到60%，建成ETC车道6000条以上，ETC用户超过500万个；
——现实一般灾害情况下公路应急救援2小时内到达、公路应急抢通24小时内完成；
——建成具备24小时内预报、6小时内预警的国省干线公路气象监测网络和预报预警服务体系。
三、以加强国省干线公路改造为重点，进一步提高路网通行能力
7.进一步完善路网结构。推进国家高速公路建设，提高主要通道的通行能力和全国高速公路的网络化程度。全面实施国、省干线公路改造，提升干线公路技术等级、服务能力和水平。继续推进农村公路建设，完善农村公路基础设施，提高农村公路抗灾能力和安全水平，满足农民群众的基本出行需求。到2015年，基本形成路网结构趋于合理、区域差距明显缩小、城乡衔接更加顺畅的公路交通网络。
8.重点实施国省干线公路改造工程。“十二五”期间每年安排一批国省干线公路重点路段进行综合改造，重点提高国省干线公路中的二级及以上公路的比重，加快拥堵和交通瓶颈路段的升级改造，完善公路指路标志以及交通标志标线，增设必要的爬坡道、休息区、便民服务点、应急救援点、出行信息采集与发布设施以及标准化、规范化的治超检测站点，加强路域环境综合治理、绿化美化和公路文化等建设，着力提升国省干线公路的技术等级、路况水平和服务能力。
9.继续实施路网结构改造工程。以国省干线公路、重要县道、通客运班线、学生班车和旅游公路为重点，继续实施危桥改造工程和公路安保工程。加大国省干线公路灾害防治工程实施力度，基本完成国道、省道公路中抗灾能力明显不足路段的改造任务，力争同一路段灾害损毁重复发生率控制在5%以内。在自然灾害频发地区按每个县拥有两条抗灾能力较高公路的标准推广和实施“生命线”工程，提高公路网的抗灾能力。
四、以完善养护管理制度和规范体系为基础，进一步加大养护管理力度
10.加快完善公路养护管理制度和规范体系。研究制定公路养护作业单位市场准入、招投标、公路技术状况监督、长大桥梁安全运营管理和监测等方面的管理制度，制修订公路养护工程管理办法、养护定额和标准规范，规范路况检测、养护施工作业流程，形成一套公路养护科学决策机制、规范化管理标准及技术指南。
11.加大公路养护工程实施力度。结合国省干线公路改造、文明样板路创建和标准化美化工程（GBM）的实施，在全国组织开展以“畅、安、舒、美”为主题的公路养护示范工程创建活动。加大预防性养护力度，树立全寿命周期养护成本理念，制定适合我国国情的预防性养护指导政策、技术标准，探索形成一系列预防性养护技术，列出一定比例的专项资金，全面实施预防性养护。在保证公路日常养护的基础上，进一步加大公路养护工程资金投入，及时组织实施公路大、中修工程，保持公路设施良好的技术状况，确保路网的通行能力和服务水平。
12.重点加强桥隧养护管理工作。严格执行《公路桥梁养护管理工作制度》，全面落实桥隧养护的技术政策和管理制度；加强长大桥隧安全运营管理，强化健康监测和实时监控系统建设，逐步建立部、省两级桥梁安全监管机制，部将对部分跨越大江大河及跨海通道等特大型桥梁、隧道进行重点监控，对结构状况和养护运营进行抽检。要以特大和大型桥梁、特殊结构桥梁、双曲拱桥、系杆拱桥以及有一定使用年限的老旧桥梁为重点，加强养护、巡查、检测和隐患排查等工作，并及时采取现场监管和交通管制等措施，确保桥梁安全。加大桥梁养护从业人员的培训力度，研究建立桥梁养护从业人员资格制度。
13.全面加强农村公路养护。完善农村公路养护管理工作机制，继续推进农村公路养护管理体制改革，分清事权，分级管理。进一步完善指标体系和考核体系，落实农村公路养护责任主体。加大政府财政投入，建立长期稳定可靠的农村公路养护资金渠道，着力解决农村公路缺桥少涵、安全防护设施不足、危病桥数量多、抗灾能力弱等突出问题，实现农村公路“有路必养”目标。
14.加强公路养护装备与能力建设。推进公路养护大道班建设，逐步为公路养护施工及作业人员配备必要的专业养护机械装备，以及专用的通勤车辆和安全防护设施等，不断改善基层养护单位和人员的生产、生活条件，保障养护施工作业人员的人身安全，同时提升基层养护单位和道班的专业化、机械化养护水平以及应急保障能力和公共服务能力。
15.提高养护施工安全保障水平。严格执行《公路养护安全作业规程》，加强对公路特别是高速公路养护施工作业的现场监管，督促养护施工企业按规定设置明显的施工及安全警示标志，切实做好养护施工路段交通组织管理工作，保障施工作业现场安全和车辆有序通行。相关行业主管部门、公路管理机构及运营单位要加大监督检查和省际沟通协调工作力度，统筹安排省际间相邻路段以及同一通道不同公路的养护施工计划，避免集中进行养护作业施工造成交通堵塞。
五、以构建养护科学决策体系为依托，进一步提高养护科技水平
16.推进公路养护科学决策。大力推进公路养护信息化建设，完善部省两级公路数据库，建立数据动态更新机制。全面推广路况快速检测、分析、决策支持成套技术，促进路面、桥梁、隧道等养护管理系统的普及与集成应用。完善公路养护科学决策制度，研究建立以路况水平、服务水平和资金需求、投资效益评估结果等因素为依据的公路养护决策机制，初步实现在最佳时间对最需要实施养护的路段，采取最恰当的养护措施，提高公路养护决策的科学化水平和养护资金使用效率。
17.积极推进绿色养护。研究推广符合资源节约、节能减排的绿色养护技术。重点推广沥青路面再生和温拌、水泥路面就地利用、废旧轮胎橡胶利用等废旧路面材料的循环利用技术和施工工艺，着力解决路面耐久性不足导致的早期损坏、车辙、反射裂缝等常见病害，在养护施工作业中降低排放，减少对环境的影响。
18.加强养护新技术的研发应用。大力开展养护新设备、新技术、新材料和新工艺的研究和应用，重点研发推广公路养护科学决策成套技术、公路和桥梁隐蔽工程检测技术、全寿命周期养护设计、高速公路快速养护施工技术、应急处置技术等，高度重视灌缝、挖补、水泥路面日常养护等技术和材料、设备的研发应用，着力提高全国公路养护整体技术水平。
六、以完善路网运行监测体系为抓手，进一步提高路网服务水平
19.加快公路网监测与应急处置平台体系建设。基本建成部公路网监测与应急处置中心，全面推进省级公路网监测与应急处置中心示范工程建设和部省平台联网建设，形成信息互通、协同高效的公路网监测与应急处置平台体系，为路网运行监测、协调会商与指挥调度、公众出行服务和应急处置提供支撑。
20.加强公路网运行监测体系建设。编印公路网运行监测和服务相关技术要求，结合公路建设与改造工程，重点加强高速公路和重要干线公路运行监控设施建设，合理设置公路运行监控与信息发布设施，形成完善的公路网运行信息监测网络，基本实现部对国家高速公路、国省干线公路重要路段、长大桥隧、大型互通式立交桥以及区域交通状态等的实时监控和信息发布。力争到“十二五”末初步实现国家高速公路和国省干线公路网络的可视、可测、可控。
21.建立完善路网跨区联动协调机制。结合全国路网平台体系建设，通过推进路警联合办公、跨区定期会商等机制，实现高速公路和重要干线公路跨区域、跨部门的联动协调管理。选择条件成熟的路网区域，研究跨区域路网仿真决策和协调调度辅助支持系统。配合公安交通管理部门，加强对重要易堵路段进行现场监管和交通疏导，并采取措施实行综合治理，避免出现大范围严重堵车现象。
22.全力做好公路出行服务工作。制定并实施公路服务标准规范和等级评定等制度，完善公路休息区、便民服务点等设施，进一步强化和规范高速公路及其收费站和服务区的经营管理行为，力争在“十二五”期间实现高速公路收费站和服务区24小时不间断服务。建立基本覆盖重要国省干线公路的交通广播网络及行业统一的出行信息服务平台，提供多渠道、全方位、立体化的综合出行信息服务，满足人民群众多样化、个性化的出行服务要求。
23.全面开展公路气象预报服务工作。深入推进各地交通与气象部门的合作与会商，完善合作工作机制，促进两个部门的工作信息平台的联网共享，共同做好公路交通气象预测与预警工作。推进公路交通气象观测站建设，实现交通、气象观测站点和公路交通气象信息的集成共享。
七、以强化安全应急能力建设为基础，进一步提高应急处置水平
24.进一步完善公路交通预案体系。按照部修订后的《公路交通突发事件应急预案》的要求，完善地方公路交通应急预案，重点是结合本地实际，制定针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的专项处置预案和针对重大桥梁、隧道等现场预案，着力提高预案的针对性和可操作性。力争到2015年，初步形成部、省、市、县四级公路交通应急预案体系。
25.强化应急运行机制建设。进一步建立健全预测预警、应急处置和信息发布等应急运行机制。加强高速公路应急管理的多部门、跨区域协作，推动跨部门、跨区域的沟通与交流，建立预警信息快速通报与联动响应机制。定期组织开展公路交通应急演练，建立公路应急管理培训制度，进一步提高公路应急处置与保障能力。
26.建立公路应急抢险保通队伍。在积极培育公路养护市场的同时，加快组建以地方公路管理机构现有力量为主体的不以盈利为目的的公路应急养护中心以及专业化的公路应急抢险保通队伍。充分发挥武警交通部队作为国家级公路应急抢险保通专业力量的优势，按照有关规定承担部分具有重要意义的国（边）防公路的养护保通以及重大突发事件的应急救援与处置工作。逐步落实重要的公路桥梁和隧道由武警部队守护。长大桥隧还应根据需要组建必要的专业化养护队伍，提高其应急处置与养护保障能力。
27.推进公路交通应急物资储备体系建设。根据国省干线公路分布情况，按照“均衡分布、分片负责、有效衔接”的原则，重点建设国家区域性公路交通应急物资储备中心，配备必要的公路抢通物资和大型交通专用抢险装备、车辆及机械。充分利用公路养护施工企业的装备设施资源，统筹规划建设省级公路应急保障基地，基本建成包括地方公路交通部门和武警交通部队的公路交通应急物资储备体系。
28.构建高速公路应急救助网络。以高速公路服务区为依托，以统一规范高速公路清障救援服务为重点，加快高速公路应急救援装备、队伍建设，会同公安、卫生、消防等相关部门，建立高速公路应急救援联动机制，逐步构建集运力集结、资源补给、医疗救助、车辆维修等功能于一体的高速公路应急救援体系。督促高速公路经营管理单位强化车辆救援服务工作，并根据需要在高速公路沿线统一布点和配置专业清障车辆和设备，依托路网管理与应急平台，建立健全高速公路车辆救援服务调度和指挥系统。
八、以完善收费公路政策为契机，进一步强化收费公路监管
29.完善收费公路发展政策。按照国务院的统一部署，继续逐步取消政府还贷二级公路收费，进一步控制收费公路总规模和收费站点数量。结合收费公路专项清理，全面取消超期及不合理收费等现象，促进现有收费公路全面规范并符合《收费公路管理条例》的规定。同时修订《收费公路管理条例》，进一步完善收费公路发展政策，建立严格的收费公路监管机制，细化并完善收费公路“统贷统还”制度，积极探索高速公路与普通公路统筹发展的新机制，逐步形成以高速公路为主体的收费公路体系和以普通公路为主体的非收费公路体系，建立更加合理的收费年限和通行费标准调整机制，推动收费公路政策的可持续发展。
30.强化并规范高速公路运营管理。研究制定高速公路服务规范，重点强化行业主管部门对经营性高速公路的政府监管，督促其认真履行公路养护、提供良好服务和相关信息报送等义务。建立实施高速公路服务区服务质量评定制度，确保服务质量与水平。研究实施提升高速公路通行效率、减少交通拥堵的工作机制，进一步强化高速公路综合服务水平和网络化监管与服务能力。
31.推进高速公路联网电子不停车收费（ETC）。按照国家节能减排等有关要求，通过政府引导、政策优惠、经济补助等方式，在全国范围内推广ETC系统，逐步扩大ETC车道的覆盖率，培育并扩大ETC用户规模，扩大客服网点覆盖面，形成全国统一的ETC服务网点体系和分级管理的收费结算体系。力争到2015年，全国基本实现省内高速公路联网收费，收费公路非现金支付使用率达到40%。
32.继续落实鲜活农产品运输“绿色通道”政策。确保鲜活农产品运输“绿色通道”网络畅通，落实所有收费公路对整车合法装载鲜活农产品运输车辆免收车辆通行费等优惠政策。依法加大检查工作力度，充分利用高科技手段和设备，提高检测效率和鲜活农产品运输车辆的通行效率，严厉打击假冒行为。同时研究并积极争取相关补偿政策，确保鲜活农产品运输“绿色通道”政策长期有序贯彻落实。
九、以贯彻落实公路保护条例为重点，进一步提高路政管理水平
33.进一步完善公路法规体系。全面贯彻落实《公路安全保护条例》，尽快出台《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《公路超限检测站管理办法》等配套规章。推进《收费公路管理条例》修订工作。研究启动《高速公路条例》立法工作。同时加大地方性公路法规的立法工作力度。到“十二五”末，基本形成由国家和行业法律、法规和地方性法规、规章共同构成的相对完善的公路法规体系。
34.建立和完善治超长效机制。继续坚持部门联动和区域联动，实行路面执法与源头监管并重，继续开展违法超限超载治理工作。深化落实治超工作责任追究制度，强化源头治理力度，综合利用行政、经济、技术等手段，进一步建立健全治超工作长效机制，巩固治超成果，防止反弹。基本完成治超监控网络建设，逐步推广治超信息管理系统和高速公路不停车检测系统，确保治超检测站标识统一、设备完备、管理规范、信息共享。
35.加强公路路政管理工作。以贯彻《公路安全保护条例》为契机，有针对性地开展路政管理文明创建活动，强化路域环境治理，促进公路与周边环境的和谐与适应。加大公路保护与宣传力度，增强社会公众的爱路护路意识。逐步推行网上办理行政许可、跨省大件运输联合审批、首问负责制、高速公路救援、公路养护作业现场秩序维持和交通疏导等服务措施。逐步提高路政管理设施与装备水平，创新路政管理手段，加快路政管理信息化进程，切实提高路政管理决策科学化水平。同时，推进路政管理与公路养护的有机衔接与工作融合，探索高速公路路政管理和公路超限检测站管理工作由公路管理机构统筹管理的模式。
36.加强公路路政队伍规范化建设。依法实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为，加强对执法行为的监督检查，建立公路执法考核监督机制。利用科技手段推行非现场执法，并实现罚缴分离。推进文明执法、规范执法，力争在“十二五”期间路政案件查处率达到90%以上，杜绝公路“三乱”现象。统一规范执法人员外观形象和基层站所标志标识，优化服务环境。到2015年，基本建立一支素质高、业务强、纪律严、作风硬、反应快的路政执法队伍。
十、积极争取政策支持，为实现十二五规划目标提供有力保障
37.体制保障方面。结合国家事业单位改革以及成品油价格与税费改革，加快推进地方公路管理体制改革，研究建立“层级清晰、集中统一、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，强化部对国道的监管和投资力度，推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局；本着“多元化投资、一元化管理”的原则和方向，理顺高速公路管理体制，实现各省级辖区内高速公路的网络化运营、收费和管理模式，依法强化省级交通运输主管部门对本辖区高速公路的监管职责。坚持农村公路由县、乡人民政府为主的管理体制，进一步深化落实农村公路管理养护体制改革，全面推进农村公路管理养护责任主体、资金、机构“三落实”。
38.资金保障方面。建立稳定的公路养护资金来源渠道。继续贯彻落实成品油价格与税费改革，出台符合行业发展特点的规范化的地方公路养护经费使用与管理办法，全力保障公路日常养护和大中修工程的资金需求，继续安排专项资金支持危桥改造、安保工程、灾害防治工程等路网改造工程。落实《国务院办公厅转发发展改革委财政部交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发〔2011〕22号）中“成品油消费税替代原公路养路费的专项资金原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设；中央取消政府还贷二级收费路专项补助资金在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设”的有关政策。同时，加强资金监管，规范资金使用。
39.科技保障方面。进一步加大公路养护新技术的研发应用力度。根据我国实际，推动科技创新，通过开发、引进和消化吸收先进成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备、新方法，逐步提高科技进步对公路养护发展的推动作用。充分应用信息技术，结合现有的路面、桥梁管理评价信息平台，科学分析公路及桥梁技术状况，科学制定预防性养护计划，为实现公路养护科学决策提供有力的技术支撑。同时，进一步加强路网管理、收费公路管理、路政管理、治超等业务系统的推广和应用。研究部省路网管理与应急处置的关键技术和跨区域路网仿真决策支持系统，推广路政巡查监控等现代信息技术，进一步提升公路养护、管理与服务的技术水平。
40.人才保障方面。完善教育培训机制，推进公路养护管理、路网运营管理人才培养实训基地建设，通过多种方式引进专业人才。严格职业资格认证，全面实施桥梁养护工程师制度，依托大专院校和科研院所以及重大科研项目与开展国际合作等方式，全面加强公路职工的教育与培训，重点加快公路养护、运营管理、收费服务、监控、路况信息采集与报送等紧缺的技能型人才的培养，造就一支素质高、业务精、风气正的路政执法队伍和养护施工队伍。全面开展公路行业文化建设工作，继续塑造并展现服务人民、奉献社会的行业风貌，形成普遍认同的公路行业核心价值观和行业文明，增强公路职工的行业使命感、责任感和自豪感，展现新的时代精神与行业风采。

刍议我国网络隐私权的法律保护

廖善康


摘要：网络隐私权是随着网络时代的来临而兴起的一个新概念。但是由于我国在法律上对隐私权规定的较少，加之我国用户保护隐私权的意识淡薄，实践中用户网络隐私权被侵犯的现象越来越严重。侵权主体既有网络个人用户，也有网络经营商，还有设备供应商。其法律保护的途径就是完善关于隐私权保护的相关立法：一是在未来的民法典中明确隐私权的法律地位；二是制定单独的网络隐私权法；三是处理好与国际间的合作。

关键词：隐私权；个人信息数据；网络隐私权


Abstract: network privacy is with the advent of network and the rise of a new concept. But because of the provisions on privacy laws in China, and less of user privacy of users in practice, consciousness of network privacy invasion phenomenon is more and more serious. Tort subject both network individual users, also have the network operators, equipment suppliers. The legal protection of privacy protection is the perfect way about the relevant legislation: one is the future of the civil code in the legal status of privacy, Two separate network privacy is formulated, Three is to deal well with the international co-operation.

Keywords: Privacy; personal information data; network privacy


　　网络隐私权一般是指公民在网上享有私人信息和网上行踪依法受到保护，不被他人非法侵犯、知悉、搜集、复制、利用和公开的一种人格权。

一、我国法律对网络隐私权保护的现状

　　我国在上世纪的七十年代末八十年代初,才将隐私权和与之相关的一系列权利逐步开始规定在我国的宪法和其它的法律部门里。但至今为此，一直未将隐私权作为公民的一项独立的人格权予以保护，而只是简单地规定了与公民的隐私权有关的肖像权、名誉权。因此，我国对隐私权的保护采取的间接保护模式，这样所带来的结果是法律保护隐私权的实际效力减少，隐私权寻求法律保障的实际可诉性、可操作性大大降低，不利于受害者请求司法救济。涉及网络隐私权保护的相关规定过于笼统不便操作，根本无法为网络隐私权提供足够的保护。具体体现如下：1997年的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第7条规定：“用户的通信自由和通信秘密受法律保护。任何单位和个人不得违反法律规定，利用国际联网便犯用户的通信自由和通信秘密。”该办法还列举了各种危害计算机信息网络安全的行为：未经允许，进入计算机信息网络或者使用计算机信息网络资源；未经允许，对计算机信息网络功能进行删除、修改或者增加；未经允许，对计算机信息网络中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行侧除、修改或者增加；故意制作、传播计算机病毒等破坏性程序；其他危害计算机信息网络安全的行为。1998年的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》第18条规定：“不得擅自进入未经许可的计算机系统，篡改他人信息；不得在网络上散发恶意信息，利用他人名义发出信息，侵犯他人隐私。”2000年的《全国人大常委关于维护互联网安全的决定》规定：利用互联网侮辱他人或捏造事实诽谤他人及非法截获、篡改、删除他人的电子邮件或者其他数据资料，侵犯公民通信自由和通信秘密的，可以构成犯罪，依刑法追究刑事责任。2000年《互联网电子公告服务管理规定》规定：“电子公告服务提供者应当对上网用户的个人信息保密，未经上网用户同意，不得向他人泄露。”
　　上述这些规定只为网络隐私权提供了笼统地保护，不便于实际操作，因此，现实生活中也无法对公民的网络隐私权提供充分的保护，我国目前主要是通过行业自律的模式来保护网络隐私权。但是，这种模式在我国的效果并不理想，加之我国公民对于个人隐私权的保护意识不强，致使公民网络隐私权被侵犯的现象越来越严重，具体体现在如下三方面：

（一）用户个人侵犯网络隐私权的表现

1、在网络上擅自公布、传播他人隐私。隐私权人对自己的隐私享有隐瞒权，同时也享有维护权。在网络上擅自公布、传播他人隐私的实质侵犯了公民的网络隐私权。在网络上公布、传播他人隐私比起传统的电视、广播、报纸、杂志等大众媒体不但成本低廉，而且传播面更广，传播速度更快，造成的后果也更为严重。如，2008年年初在互联网上炒得沸沸扬扬的“艳照门事件”就是一例典型的擅自公布他人隐私的恶性事件。好事之徒将他人的不雅照片上传到网络，致使成千上万的网民可以通过下载和在线的方式浏览。这一做法给当事人造成了巨大的身心痛苦，严重侵害了当事人的隐私权。

2、个人未经授权进入他人系统收集他人的个人信息数据。这类“侵权者”大多是黑客（hacker），他们可以利用各种技术手段窃取和篡改网络用户的私人信息，被侵权者几乎无法发现或知道黑客身份。当前黑客(hacker)侵入他人电脑,攻击他人网站,窃取、传播和篡改个人信息数据的事例屡见不鲜,对公民个人的网络隐私权构成极大的威胁。其侵权行为具体表现在破坏他人通信内容的安全(如偷偷打开用户发送的邮件，浏览个人信息)、个人数据资料的安全(侵入系统进行破坏，致使系统瘫痪、数据丢失)。黑客行为不但是对网络用户个人信息数据的侵犯,也对储存在政府或私人机构数据库中的个人数据构成威胁。

（二）网络经营者侵犯网络隐私权的表现

1、滥用Cookie非法获取、利用他人的隐私。几乎所有的大型网站为协助网络用户能更方便地浏览网站内容，并了解网络用户利用该网站的基本资讯，都会利用一种称为Cookie的技术，以便准确而及时的收集网络用户的信息。
　　Cookie为互联网带来极大便利的同时，也严重威胁着网络用户的隐私权。网络用户在浏览网页时可能并不希望他人知晓自己的兴趣、爱好等，但是网络用户却很少有选择的权利。如果在电脑中设置禁止使用Cookie，就无法享有网站的个性化服务，有些网站甚至无法登陆。大多数网站在收集个人信息时并不履行告知义务，网络用户无法得知个人信息数据正在被收集。个人信息数据经整理分析后，具有巨大的商业价值，网站可以用于推销自己的产品，或与其它商家进行数据交换，但是如果是未经同意的，这些做法就侵犯了用户的网络隐私权。
2、利用搜索引擎侵犯网络隐私权。对于大多数的用户来说，搜索引擎已成为网上冲浪不可或缺的工具，它使用户与任何问题的答案之间的距离变得只有单击一下鼠标那么近。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《2008年中国搜索用户行为研究报告》显示，截至2008年底，中国搜索引擎用户规模达到2.03亿人，年增长率达33.6%。95%以上的搜索用户在搜索时都会有习惯使用的关键词类型。但是，搜索引擎同样存在着侵害用户网络隐私权的问题。以Google为例，Google也向所有登录其网页的用户发送Cookie文件，它还记录每一个网民在其上面搜索时提交的“关键词”。除此之外，Google还利用工具条对网民浏览过的每一个页面进行监视，而且当Google发布工具条的新版本时，它会悄悄地进入用户的电脑，直接对Google工具条进行升级。[5]这些行为都是对公民网络隐私权的侵害。

（三）设备供应商侵犯网络隐私权的表现

　　部分软硬件设备供应商在自己销售的产品中埋下伏笔，对消费者的个人信息数据进行收集。据报道，微软的Windows98系统在办公软件word和Excel文件上生成包含用户计算机信息的唯一的确认号码，通过这个“后门程序”，导致用户信息在不知不觉中进入了微软数据库。Intel公司则在其奔腾m处理器芯片上加上可进行远程识别的序列码，使用户私人信息可能受到不适当的跟踪。设备供应商开发出的各种互联网跟踪工具已经得到普遍应用，使得人们在网上的各种活动处于“网络侦探”的窥探之下，根本毫无隐私可言。如2008年广州和深圳发生的“资料门事件”。据报道，众为公司开发的一款名叫“亿家通”的物业管理软件，从2007年3、4月开始在广州各大楼盘“免费试用”。这种软件只要一连通到物业的信息库，所有存档的业主资料就会自动地“输出”到众为公司。而在这些资料中，包括业主的具体住址、手机号码，甚至身份证号码以及拥有几套房产等内容。按照报料人提供的资料显示，众为公司的内部数据库已经记录了包括北京、上海、广州和深圳四地886个小区近150万户业主的家庭和个人资料，其中广州、深圳有上百万业主资料。

二、保护公民网络隐私权的法律途径

　　由于网络信息传输的速度快，公民的个人隐私一旦被发布在网络上，可能在短短几个小时的时间内，世界各地的人们都会知晓。即使删除了，人们也可以通过转载的方式在短时间内把信息发布到世界各地，当事人即使采取了有效的措施也可能无法控制侵害的扩大。如，2008年发生的“艳照门”事件。虽然我国香港地区的有关部门已经采取措施制止事态的进一步恶化，但是照片已经被转载数次，有些已发布在世界各地的网站上。我国香港地区的有关部门可以采取要求在港注册的网站撤下照片、视屏等信息，禁止转载等措施，但是很多在国外注册的网站也刊载了相关内容，有关“艳照门”的私人信息已经无法避免的被公众知晓。因此，侵犯网络隐私权造成的后果比侵犯传统隐私权的后果更为严重，网络侵权问题不仅涉及到对网络用户隐私权等诸多权益的保护，而且关系到网络业界和整个信息产业的发展。因此，在我国提出构建社会主义和谐社会及“消费发展”的倡议下，从完善立法的角度对用户的网络隐私权予以确认，并制定、完善网络空间法律制度，对用户的网络隐私权予以有力、有效的保护则显得尤为迫切。

（一）在未来的民法典中明确隐私权的法律地位

　　如前所述，由于我国民法并未承认隐私权的独立人格权的法律地位，这就造成了网络隐私权保护的底气不足，对网络隐私权的立法依据也不足。参照国际上对隐私权进行直接保护的通行做法，我国在对网络隐私权的保护进行立法规制之前，应当首先在民法中明确隐私权的应有地位，对隐私权定义、内容、侵权、行为、责任构成及责任承担明确规定。这一方面既可以化解目前隐私权所处的尴尬境地，另一方面又有利于增强公民对一般隐私权保护的意识。

（二）制定相关的网络隐私权保护法

　　由于《民法典》涉及的内容较多，不可能对网络隐私权的保护详加规定，为此需要制定一部专门的保护网络隐私权的法律。有的学者倾向于在不同的法规中对网络个人隐私权进行保护的分散立法体系，[7]从国外的情况来看，在网络空间这一具体领域如何对隐私权加以保护在理论上尚未形成统一的观点，在立法及实践中，有的国家通过扩大对隐私权保护的司法解释和创设判例对网上隐私权加以保护；有的国家则通过制定单行特别法的方式对网上隐私权加以保护，如英国的《数据保护法》，瑞士的《数据保护法》，瑞典的《数据法》。借鉴西方国家的一些立法实践，我国也应在《民法典》之下，制定专门的保护网络隐私权的单行特别法—《个人信息数据保护法》或《网络隐私权保护法》。