由台湾地区一个公物法案例想到的/刘建昆
作者:法律资料网
时间:2024-07-12 12:28:37
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由台湾地区一个公物法案例想到的
刘建昆
涉及埋设管线这种公物特许使用究竟系否归由私法还是公法调整？依公物法的一般理论，是应当归于公法上的许可的。根据附录案例中描述，台湾地区是1997年才将之归入公法调整的，之前则是基于双方合同的管理。
目前，我国法上城市建设部门是城市道路的主管行政机关，在城市道路上设置工作物的许可和收费，按理属于建设行政机关基于公物管理权的行政行为，也不应该有什么疑义。在非城市道路，则有交通行政机关设置的“公路用地内修建桥梁或架设、埋设管线许可”性质与之略同。这种特许利用导致相对人缴纳行政规费的义务，这种规费是一种类似物权收益权能的行政收费。目前我国城市建设管理的定法上，却很少有这方面许可和收费的规定，这是不符合各国公物法立法通例的。
很多城市建设行政部门根据国务院198号令《城市道路管理条例》第三十一条设置有“临时占用城市道路许可”，其实二者性质不同，临时占用许可是不能代替特许的。另外在道路上作业行为等导致的挖掘城市道路许可则与特许本身也是两个不同的许可，该许可是基于公物警察权的许可，亦不应该相互替代。挖掘导致作业人修复道路的义务——如果以规费形式出现，则属于财产补偿性质的行政收费。
唯在道路上设置的工作物，是否完全归属道路公物本身，而获得公物警察权保护？在我国一些城市容貌的地方法规中一般都规定有类似条款：“禁止擅自在建筑物、构筑物的外墙及公共设施、路面、线杆、树木等处进行张贴、涂写、刻画。建筑物、构筑物、公共设施、路面、线杆、树木等的所有者、使用者或者管理者，发现张贴、涂写、刻画的，应当立即进行清理。”可见工作物虽然设置于公众用公物之上，但并不改变所有权，仍是设置者的私有财产，其维修，清洁等义务仍属设置者。
事实上，破坏、污损者本身并不在会乎这些物性质的区分。有的地方，公安机关设置于城市道路之上的公益广告，都赫然被涂画上了“办证”之类的野广告。因此地方法规普遍的规定将城市管理行政执法部门的公物警察权，以“城市容貌”的名义扩张至这些“非公物”工作物上，对破坏或者污损者给与行政处罚。这种职权扩张具有相当的现实依据，因此在法理上则可以认为，这些工作物或者构筑物等，已经可以视为公物的一部分而获得公物警察权保护。
二○○九年十月二十三日
附录：公物使用之法律性质，摘自林光彦《行政法补充教材》
最高行政法院 91 年 7 月份庭长法官联席会议 (一)
按市有道路属于公有土地，甲公司使用该道路埋设管线，与公众依一般方式使用该市有道路（例如道路通行）之情形不同，而应属「特许使用」，惟公物使用关系之性质，纵有收取费用之情事，亦非必然属私经济关系；凡地方政府机关核准公营事业使用公有土地，其核准行为究系基于公权力作用所为之行政行为，抑系本于双方意思合致所为之私经济行为，应视个案内容及所依据之法令而定。本件高雄市政府前订有「高雄市市有财产管理规则」，该规则第六十三条规定：「凡利用公有土地，道路．．．装置油管、瓦斯管、电缆、电讯．．．，除法令另有规定外，应计收使用费。前项使用费应比照租金标准并解缴市库。」惟高雄市政府当时系依首揭行政院函释予以免收甲公司土地使用费，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路埋设管线之许可行为，性质上显非基于与甲公司意思合致之私法上行为，而系本于行政主体之公权力，就具体事件所为对外直接发生法律效果之单方行政行为，自属行政处分。则高雄市政府嗣于八十六年间依前揭管理规则第六十三条之规定，另订颁「高雄市市有地装置埋设管线计收使用费作业原则」，并据以发函向甲公司征收自八十七年一月一日起之土地使用费，亦为单方之意思决定，而未容许相对人任何意思之参与，自属就本件具体事实为另一对外发生法律效果之行政行为，性质上即为诉愿法第三条第一项之行政处分。甲公司对上揭处分如有不服，自得对之提起诉愿及行政诉讼，以谋救济，受诉法院即应为实体上审理（最高行政法院九十一年度裁字第三三四号裁定参照）。另基于对道路之公共用物，依公物之性质开放通行，固为行政程序法第九十二条第二项之一般处分；如属应经主管机关许可，人民得作特殊使用者，则为同法条第一项之普通行政处分，亦即公物管理机关以特许方式核准特殊使用，其间之公物利用关系，应归于公法关系。再者公物利用关系与营造物利用关系间，有颇多相似之处，参酌属营造物之公有市场，有关机关原以租赁方式，出租与民众使用，改制前行政法院五十五年判字第十号判例，即认其利用关系纯属私法上之权利义务关系，嗣有关机关于六十九年间将营造物利用规则即市场管理规则，予以修改以核准使用代替承租，以核准许可书代替租约，不收租金而征收年费，采撤销使用许可，而非解除契约作为终止利用关系，则公有市场与利用人间变更为公法关系，改制前行政法院七十年度判字第八五五号判决，亦认可此项利用关系为公法关系，因而如有争执自可依法提起行政诉讼。综上，本件事实应认为属公法关系，较符合行政法之理论与实务。
刘建昆
涉及埋设管线这种公物特许使用究竟系否归由私法还是公法调整？依公物法的一般理论，是应当归于公法上的许可的。根据附录案例中描述，台湾地区是1997年才将之归入公法调整的，之前则是基于双方合同的管理。
目前，我国法上城市建设部门是城市道路的主管行政机关，在城市道路上设置工作物的许可和收费，按理属于建设行政机关基于公物管理权的行政行为，也不应该有什么疑义。在非城市道路，则有交通行政机关设置的“公路用地内修建桥梁或架设、埋设管线许可”性质与之略同。这种特许利用导致相对人缴纳行政规费的义务，这种规费是一种类似物权收益权能的行政收费。目前我国城市建设管理的定法上，却很少有这方面许可和收费的规定，这是不符合各国公物法立法通例的。
很多城市建设行政部门根据国务院198号令《城市道路管理条例》第三十一条设置有“临时占用城市道路许可”，其实二者性质不同，临时占用许可是不能代替特许的。另外在道路上作业行为等导致的挖掘城市道路许可则与特许本身也是两个不同的许可，该许可是基于公物警察权的许可，亦不应该相互替代。挖掘导致作业人修复道路的义务——如果以规费形式出现，则属于财产补偿性质的行政收费。
唯在道路上设置的工作物，是否完全归属道路公物本身，而获得公物警察权保护？在我国一些城市容貌的地方法规中一般都规定有类似条款：“禁止擅自在建筑物、构筑物的外墙及公共设施、路面、线杆、树木等处进行张贴、涂写、刻画。建筑物、构筑物、公共设施、路面、线杆、树木等的所有者、使用者或者管理者，发现张贴、涂写、刻画的，应当立即进行清理。”可见工作物虽然设置于公众用公物之上，但并不改变所有权，仍是设置者的私有财产，其维修，清洁等义务仍属设置者。
事实上，破坏、污损者本身并不在会乎这些物性质的区分。有的地方，公安机关设置于城市道路之上的公益广告，都赫然被涂画上了“办证”之类的野广告。因此地方法规普遍的规定将城市管理行政执法部门的公物警察权，以“城市容貌”的名义扩张至这些“非公物”工作物上，对破坏或者污损者给与行政处罚。这种职权扩张具有相当的现实依据，因此在法理上则可以认为，这些工作物或者构筑物等，已经可以视为公物的一部分而获得公物警察权保护。
二○○九年十月二十三日
附录：公物使用之法律性质，摘自林光彦《行政法补充教材》
最高行政法院 91 年 7 月份庭长法官联席会议 (一)
按市有道路属于公有土地，甲公司使用该道路埋设管线，与公众依一般方式使用该市有道路（例如道路通行）之情形不同，而应属「特许使用」，惟公物使用关系之性质，纵有收取费用之情事，亦非必然属私经济关系；凡地方政府机关核准公营事业使用公有土地，其核准行为究系基于公权力作用所为之行政行为，抑系本于双方意思合致所为之私经济行为，应视个案内容及所依据之法令而定。本件高雄市政府前订有「高雄市市有财产管理规则」，该规则第六十三条规定：「凡利用公有土地，道路．．．装置油管、瓦斯管、电缆、电讯．．．，除法令另有规定外，应计收使用费。前项使用费应比照租金标准并解缴市库。」惟高雄市政府当时系依首揭行政院函释予以免收甲公司土地使用费，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路埋设管线之许可行为，性质上显非基于与甲公司意思合致之私法上行为，而系本于行政主体之公权力，就具体事件所为对外直接发生法律效果之单方行政行为，自属行政处分。则高雄市政府嗣于八十六年间依前揭管理规则第六十三条之规定，另订颁「高雄市市有地装置埋设管线计收使用费作业原则」，并据以发函向甲公司征收自八十七年一月一日起之土地使用费，亦为单方之意思决定，而未容许相对人任何意思之参与，自属就本件具体事实为另一对外发生法律效果之行政行为，性质上即为诉愿法第三条第一项之行政处分。甲公司对上揭处分如有不服，自得对之提起诉愿及行政诉讼，以谋救济，受诉法院即应为实体上审理（最高行政法院九十一年度裁字第三三四号裁定参照）。另基于对道路之公共用物，依公物之性质开放通行，固为行政程序法第九十二条第二项之一般处分；如属应经主管机关许可，人民得作特殊使用者，则为同法条第一项之普通行政处分，亦即公物管理机关以特许方式核准特殊使用，其间之公物利用关系，应归于公法关系。再者公物利用关系与营造物利用关系间，有颇多相似之处，参酌属营造物之公有市场，有关机关原以租赁方式，出租与民众使用，改制前行政法院五十五年判字第十号判例，即认其利用关系纯属私法上之权利义务关系，嗣有关机关于六十九年间将营造物利用规则即市场管理规则，予以修改以核准使用代替承租，以核准许可书代替租约，不收租金而征收年费，采撤销使用许可，而非解除契约作为终止利用关系，则公有市场与利用人间变更为公法关系，改制前行政法院七十年度判字第八五五号判决，亦认可此项利用关系为公法关系，因而如有争执自可依法提起行政诉讼。综上，本件事实应认为属公法关系，较符合行政法之理论与实务。
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