财政部 国家计生委


财政部、国家计划生育委员会关于颁发《计划生育事业单位财务制度》的通知
1997年6月9日，财政部、国家计生委

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、计划生育委员会：
为了更好地规范计划生育事业单位财务行为，加强财务管理，促进计划生育事业的发展，根据《事业单位财务规则》，结合计划生育事业单位自身特点，我们制定了《计划生育事业单位财务制度》。现颁发给你们，请遵照执行。

附件：计划生育事业单位财务制度

第一章 总则
第一条 为了规范计划生育事业单位的财务行为，加强财务管理，提高资金使用效益，保障计划生育事业的健康发展和计划生育基本国策的贯彻执行，根据《事业单位财务规则》，结合计划生育事业单位的实际情况，制定本制度。
第二条 本制度适用于各级政府计划生育行政主管部门（以下简称主管部门）所属的各级各类计划生育事业单位的财务活动。
第三条 计划生育事业单位财务管理的基本原则是：遵守国家有关法律、法规和财务规章制度；坚持勤俭办事业的方针；正确处理事业发展需要和资金供给的关系，社会效益和经济效益的关系，国家、集体和个人三者利益的关系。
第四条 计划生育事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算；依法组织收入，合理安排支出；建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益；加强国有资产管理，防止国有资产流失；如实反映单位财务状况；参与单位的重大经济决策和对外签订经济合同等事项，对单位经济活动进行控制和监督。
第五条 计划生育事业单位的财务工作，应接受财政、审计、税务等有关部门和主管部门的指导、检查和监督。
第六条 计划生育事业单位的全部财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。

第二章 单位预算管理
第七条 单位预算是指计划生育事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。计划生育事业单位预算由收入预算和支出预算组成。
第八条 国家对计划生育事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。定额或者定项补助标准根据计划生育事业特点、事业发展计划、单位收支状况以及国家财政政策和财力可能确定。定额或者定项补助可以为零。
少数非财政补助收入大于支出较多的计划生育事业单位，可实行收入上缴办法。具体办法由财政部门会同主管部门制定。
第九条 预算编制原则：
（一）根据国家有关方针、政策，国家有关法律、法规和规章制度，以及计划生育事业计划编制单位预算。
（二）坚持实事求是的原则，既要考虑单位的需要，又要考虑国家财力的可能，保证重点、兼顾一般。
（三）坚持以收定支、收支平衡的原则，单位预算应自求平衡，不得编制赤字预算。
（四）坚持艰苦奋斗、勤俭节约的原则，挖掘内部潜力，努力增收节支，提高资金使用效益。
（五）坚持严格划清经费渠道的原则。事业经费与基本建设投资不得相互挤占和挪用，并根据有关规定，分别编制预算。
（六）坚持完整性和统一性原则。计划生育事业单位必须将全部财务收支项目在预算中予以反映，并按照国家预算表格和统一的口径、程序及计算依据编制单位预算。
第十条 预算编制程序：
计划生育事业单位根据年度事业计划，提出预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门核定。单位根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门汇总报财政部门审核批复后执行。
预算报送时间按财政部门的规定执行。
第十一条 预算编制方法：
（一）收入预算包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入。收入预算根据事业计划，参照近年收入情况，并考虑预算年度可能出现的收入增减因素编制。
（二）支出预算包括事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。支出预算根据事业发展需要与财力可能测算编制。
1．事业支出包括基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。其中：基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费和助学金，根据单位人员编制、劳动工资计划及其他有关规定进行编制；公务费按照人员编制、定额标准或近年来支出的情况进行测算编制；业务费按工作任务和定额编制，无法确定定额的，按近年开支情况测算编制；设备购置费按主管部门批准的设备购置计划和市场价格进行编制；修缮费按维修定额或实际情况进行测算编制；其他费用测算编制。
2．经营支出目级科目与事业支出目级科目相同。预算编制方法比照事业支出编制方法办理。
3．自筹基本建设支出按照本年用财政补助收入以外资金安排自筹基本建设项目支出数额编制。
4．对附属单位补助支出按主管部门批准的数额编制。
5．上缴上级支出按规定的比例或数额编制。
（三）单位预算必须附有预算编制说明书。
第十二条 预算调整：
计划生育事业单位预算在执行过程中，财政补助收入、从财政专户核拨的预算外资金一般不予调整。但是，上级下达的事业计划有大的调整，或者根据国家有关政策增加或减少支出，对预算执行影响较大时，单位需报请主管部门或财政部门调整预算；非财政补助收入部分需要调增调减的，由单位自行调整并报主管部门和财政部门备案。
收入预算调整后相应调增调减支出预算。

第三章 收入管理
第十三条 收入是计划生育事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。
第十四条 计划生育事业单位的收入包括：
（一）财政补助收入，即计划生育事业单位通过主管部门、上级单位或直接从财政部门取得的计划生育事业费，包括经常性经费和专项资金。
（二）上级补助收入，即计划生育事业单位从主管部门或上级单位取得的各种非财政补助收入。
（三）事业收入，即计划生育事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入，其中：按照国家有关规定应当上缴财政的资金和应当缴入财政专户的预算外资金不计入事业收入；从财政专户核拨的预算外资金和部分经核准不上缴财政专户管理的预算外资金收入计入事业收入。
（四）经营收入，即计划生育事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。
（五）附属单位上缴收入，即计划生育事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。
（六）其他收入，即上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。
第十五条 事业收入包括：
（一）技术服务收入，即计划生育事业单位开展计划生育优生优育咨询指导，避孕节育手术、接生等医疗服务活动取得的收入。
（二）病残儿鉴定收入，即计划生育事业单位对病残儿进行鉴定所取得的收入。
（三）代培进修收入，即计划生育事业单位为其他单位代培计划生育工作人员取得的收入。
（四）宣传品制作收入，即计划生育事业单位制作计划生育文字和音像等宣传品取得的收入。
（五）无形资产转让收入，即计划生育事业单位按照国家有关规定，经过中介机构评估后转让无形资产取得的收入。
（六）其他事业收入，即计划生育事业单位开展专业业务活动及其辅助活动所取得的除上述各项收入以外的收入。
计划生育事业单位上述六项收入中，属于从财政专户领拨的预算外资金以及经财政部门核准不上缴财政专户管理的预算外资金，作为单位的预算外收入计入事业收入，同时在预算外资金收支计划表中反映。
第十六条 经营收入包括：
（一）销售收入，即计划生育事业单位非独立核算部门销售商品取得的收入。
（二）经营服务收入，即计划生育事业单位非独立核算部门对外提供经营服务取得的收入。
（三）租赁收入，即计划生育事业单位出租房屋、场地和设备取得的收入。
（四）其他经营收入，即计划生育事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外取得的除上述各项收入以外的收入。
第十七条 收入管理的要求：
（一）计划生育事业单位应当在国家政策允许的范围内，依法组织收入，坚持把社会效益放在首位，同时注重经济效益。
（二）计划生育事业单位必须使用财政部门和税务部门统一印制的票据，并建立健全各种专用收款收据、销售发票等票据和管理制度。
（三）计划生育事业单位必须严格执行国家批准的收费项目和收费标准，不得擅自设立收费项目，自定收费标准。
（四）计划生育事业单位应当按照规定加强帐户的统一管理，收入要及时入帐，防止流失。
（五）计划生育事业单位和各项收入必须全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。

第四章 支出管理
第十八条 支出是计划生育事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费和损失。
第十九条 计划生育事业单位支出包括事业支出、经营支出、自筹基本建设支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出。
（一）事业支出，即计划生育事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的支出，包括基本工资、其他工资、补助工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。
（二）经营支出，即计划生育事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。
（三）自筹基本建设支出，即事业单位用财政补助收入以外的资金安排的自筹基本建设发生的支出。事业单位自筹资金安排基本建设，应先落实资金来源，并按审批权限，报经有关部门列入基本建设计划。事业单位应在保证正常事业支出需要，保证正常预算平衡的基础上，统筹安排自筹基本建设支出，并报主管部门和财政部门核批。核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。
（四）对附属单位补助支出，即计划生育事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。
（五）上缴上级支出，即实行收入上缴办法的计划生育事业单位按照规定的定额或者比例上缴上级单位的支出。
第二十条 计划生育事业单位在开展非独立核算经营活动中，应当正确归集实际发生的各项费用数，不能归集的，应当按照规定的比例合理分摊。经营支出应与经营收入配比。
第二十一条 计划生育事业单位应当建立健全支出管理制度。各项支出应在单位负责人的领导下，由单位财务部门在财政部门和主管部门核定的预算指标之内统一掌握使用。单位各业务部门的开支，应当事先提出使用计划交单位财务部门审核后执行。
第二十二条 计划生育事业单位应当严格执行国家规定的开支范围及开支标准；没有统一规定的，由计划生育事业单位做出规定，报主管部门和财政部门备案。计划生育事业单位的规定违反国家法律、法规和政策的，主管部门和财政部门应当责令其改正。
第二十三条 计划生育事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途并且要求单独核算的专项资金，应当按照要求定期向财政部门和主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，接受财政部门和主管部门的检查和验收。
第二十四条 国家计划生育委员会和财政部联合拨付地方的计划生育事业补助费和计划生育避孕药具专款和管理和使用，分别执行《计划生育事业补助管理办法》和《计划生育避孕药具专款管理办法》。
第二十五条 为了加强支出管理，提高经济核算水平，有条件的计划生育事业单位应根据开展业务及其他活动的实际需要，实行内部成本核算办法。其支出根据成本费用开支范围可以划分为直接费用、间接费用和期间费用。
（一）直接费用是指直接从事计划生育技术服务、药具贮藏、运输和发放、宣传品制作等业务活动和非独立核算生产经营活动所发生的费用。直接费用计入产品成本中。
（二）间接费用是指计划生育事业单位内部各业务部门为组织和管理计划生育业务和非独立核算生产经营活动所发生的费用。间接费用按一定比例计入成本中。
（三）期间费用是指计划生育事业单位内部行政后勤管理部门发生的各项费用。期间费用计入当期结余。
第二十六条 实行内部成本核算办法的范围：
（一）非财政补助收入能够基本满足正常支出的计划生育避孕药具供应站、药具管理站、计划生育服务站等单位。
（二）主管部门和计划生育事业单位附属的非独立核算的商品销售部、餐饮部等。
第二十七条 实行内部成本核算办法的单位、单位内部实行成本核算的部门，其成本费用须按支出用途分别归集到单位事业支出和经营支出的相应科目中去。
第二十八条 计划生育事业单位的基本建设支出、对外投资支出以及国家规定不得列入成本费用的其他支出，不得计入成本费用。

第五章 结余及其分配
第二十九条 结余是计划生育事业单位年度收入与支出相抵后的余额。
第三十条 计划生育事业单位的结余（不含实行预算外资金结余上缴办法的预算外资金结余），除专项资金按照规定结转下一年度继续使用外，可以按照规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金，用于弥补以后年度收支差额。国家另有规定的，从其规定。
计划生育事业单位的经营收支结余应当单独反映。经营收支结余先按照国家有关规定弥补以前年度经营收支发生的亏损，其余部分并入单位的结余中进行分配。

第六章 专用基金管理
第三十一条 专用基金是指计划生育事业单位按照规定提取或设置的有专门用途的资金。
第三十二条 专用基金包括：
（一）修购基金，即按照事业收入和经营收入的一定比例提取，在修缮费和设备购置费中列支（各列50％），用于计划生育事业单位固定资产维修、购置的资金。计划生育事业单位的固定资产变价收入和有偿调拨收入，除国家另有规定者外，直接转入修购基金。
（二）职工福利基金，即按照结余的一定比例提取转入，用于单位职工的集体福利设施、集体福利待遇等的资金。
（三）医疗基金，即未纳入公费医疗经费开支范围的单位，按照当地财政部门规定的公费医疗经费开支标准提取，并参照公费医疗制度有关规定用于职工公费医疗开支的资金。
（四）其他基金，即按照其他有关规定提取和设置的专用基金。
第三十三条 各项基金的提取比例和管理办法，国家有统一规定的，按统一规定执行，没有统一规定的由主管部门会同同级财政部门确定。

第七章 资产管理
第三十四条 资产是计划生育事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。
第三十五条 计划生育事业单位的资产包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。
第三十六条 流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、各种存款、应收款项、预付款项和存货等。
第三十七条 实行独立核算的计划生育事业单位必须按照国家有关规定在银行开设存款帐户，严格遵守银行制度，接受银行监督。
在银行开户必须报主管部门批准。一般由单位财务部门开设帐户，单位内部其他非独立核算部门不得另设帐户。银行存货帐户只限本单位使用，不得出租、出借或转让给外单位或个人使用。
第三十八条 计划生育事业单位对应收款项和预付款项要按时清理结算，不得长期挂帐。对确实无法收回的预付款，要查明原因，分清责任，报经主管部门批准后核销；数额较大的，须报请同级财政部门批准后核销。
第三十九条 存货是指计划生育事业单位在开展业务及其他活动中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物、避孕药具、低值易耗品等。
（一）计划生育事业单位应当建立健全存货管理制度。单位财产物资管理部门应指定专人负责，严格收发手续，完善存货验收、进出库和保管制度，防止丢失、损坏、变质。
（二）单位财产物资管理部门应当根据工作需要编制采购计划，经单位财务部门审核报单位负责人批准后进行采购。
（三）单位财产物资管理部门应当建立材料明细帐，定期与财政部门的材料总帐进行核对，做到帐帐相符、帐实相符。
（四）制定材料储备定额和主要材料消耗定额。
（五）计划生育事业单位应当对存货进行定期或不定期的清查盘点，保证帐实相符。存货盘盈、盘亏应及时调帐。
第四十条 固定资产是指一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保护原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。
固定资产一般分为六类：房屋和建筑物；专用设备；一般设备；文物和陈列品；图书；其他固定资产。
主管部门可以根据本系统具体情况制定各类固定资产明细目录。
第四十一条 计划生育事业单位要加强固定资产管理：
（一）建立健全固定资产管理制度，加强固定资产维护和保养，制定操作规程，建立技术档案和使用情况报告制度。
（二）购建和调入的固定资产，由单位财产物资管理部门负责验收，单位财务部门参与验收。购进贵重仪器等专业设备和新建的房屋及建筑物竣工时，应有专业技术人员参加验收。经验收后的固定资产要及时入帐并交付使用。
（三）接受捐赠的固定资产，应当按照市场价格和新旧程度估价入帐，或根据捐赠时提供的有关凭据确定固定资产的价值。接受捐赠固定资产时发生的各项费用，计入固定资产原值。
（四）计划生育事业单位固定资产报废和转让，一般经本单位负责人批准后核销。大型、精密贵重设备、仪器报废和转让，应当经过有关部门鉴定，报主管部门或国有资产管理部门、财政部门批准。具体审批权限由同级财政部门会同国有资产管理部门规定。
（五）固定资产的变价收入，除国家另有规定者外转入修购基金。
（六）计划生育事业单位应当定期或者不定期对固定资产清查盘点。年度终了前必须进行一次全面的清查盘点，做到帐、卡、物相符。对于盘盈、盘亏的固定资产应当及时按照规定处理。
第四十二条 计划生育避孕药具的管理按照本制度的《药具管理站实施细则》执行。
第四十三条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及其他财产权利等。
（一）计划生育事业单位应当对本单位无形资产的评估确认、开发、保护、使用和转让进行管理。
（二）无形资产的有效使用期限按照国家有关法律、法规确定。
（三）计划生育事业单位转让无形资产，应当按照有关规定进行资产评估，取得的收入除国家另有规定者外计入事业收入。计划生育事业单位取得无形资产发生的支出应计入事业支出。
第四十四条 对外投资是计划生育事业单位利用货币资金、实物、无形资产等方式向其他单位的投资。
（一）计划生育事业单位对外投资，应当按照国家有关规定报经主管部门、国有资产管理部门和财政部门批准。
（二）以实物、无形资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估。
（三）对外投资必须进行充分的技术和经济效益论证，保证国有资产的完整和增值。

第八章 负债管理
第四十五条 负债是计划生育事业单位所承担的能以货币计量，需要以资产或劳务偿还的债务。
第四十六条 计划生育事业单位的负债包括借入款项、应付款项、暂存款、应缴款项等。
（一）借入款是指计划生育事业单位开展各项活动向财政部门、主管部门、上级单位、金融机构和其他单位借入的款项。
（二）应付款项和暂存款项是指计划生育事业单位按照有关规定和要求，应付未付的各种款项。
（三）应缴款项是指计划生育事业单位收取的应当上缴财政预算的资金和应当上缴财政专户的预算外资金、应缴税金以及其他按照国家有关规定应上缴的款项。
第四十七条 计划生育事业单位应对不同性质的负债分别管理，及时清理并按照规定办理结算，保证各项负债在规定期限内归还。

第九章 事业单位清算
第四十八条 计划生育事业单位发生划转撤并时，应当进行清算。
第四十九条 计划生育事业单位清算，应当在主管部门和财政部门、国有资产管理部门的监督指导下，对单位的财产、债权、债务等进行全面清查，编制资产负债表、财产目录和债权、债务清单，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产的移交、接收、划转和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。
第五十条 计划生育事业单位清算结束后，经主管部门审核并报国有资产管理部门和财政部门批准，其资产分别按下列办法处理：
（一）因隶属关系改变，成建制划转的计划生育事业单位，其全部资产无偿移交，并相应划转事业经费指标。
（二）转为企业管理的计划生育事业单位，全部资产扣除负债后，转为国家资本金。
（三）撤销的计划生育事业单位，全部资产由主管部门和财政部门核准处理。
（四）合并的计划生育事业单位，全部资产移交接收单位或新组建单位。合并后多余的国有资产，由主管部门和财政部门核准后处理。

第十章 财务报告和财务分析
第五十一条 财务报告是反映计划生育事业单位一定时期财务状况和经营成果的总结性书面文件。
计划生育事业单位应当按照财政部门和主管部门的规定和要求，定期编制财务报告，做到内容完整、数据真实、计算准确、说明符合实际情况，并定期向主管部门和财政部门以及其他有关的报表使用者提供财务报告。
第五十二条 计划生育事业单位报送的年度财务报告包括资产负债表、收支情况表、有关附表以及财务情况说明书。
第五十三条 财务情况说明书，主要说明计划生育事业发展状况、事业单位收入及其支出、结余及其分配、资产负债变动情况、对本期或者下期财务情况发生重大影响的事项，以及需要说明的其他事项。
第五十四条 计划生育事业单位财务分析的内容包括预算执行、资产使用、支出状况、财务管理和事业效果等。
第五十五条 财务分析指标分为财务指标和业务指标两类。
（一）财务指标包括：经费自给率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、资产负债率、预算完成率、事业收入占总收入的比率、经营收入占总收入的比率、事业收入增长率、经营收入增长率、避孕药具库存量及库存结构等。
（二）业务指标包括：宣传品制作品种、宣传品发行量、宣传品进村入户率、计划生育培训人次、避孕药具应用率、药具使用有效率、四项手术例数及占本地区手术总量的比重等。
除上述指标外，单位可以根据本单位业务特点确定财务分析指标。

第十一章 附则
第五十六条 国家对计划生育事业单位基本建设投资的财务管理，依据有关规定办理。
第五十七条 接受国家经常性资助的非国有计划生育事业单位，依照本制度执行；其他计划生育事业单位可以参照本制度执行。
第五十八条 下列事业单位或者事业单位的特写项目，执行《企业财务通则》和同行业或者相近行业财务制度，不执行本制度：
（一）纳入企业财务管理体系的计划生育事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位；
（二）计划生育事业单位接受外单位要求投资回报的经营项目；
（三）经主管部门和财政部门批准的具备条件计划生育事业单位。
第五十九条 主管部门所属的计划生育科学研究单位和学校，执行同行业事业单位财务制度。
第六十条 计划外生育费收入的管理和使用，执行《计划外生育费管理办法》。
第六十一条 各省、自治区、直辖市及计划单列市的计划生育主管部门和财政部门，可根据本制度，结合本地区实现情况，制定补充规定，报财政部、国家计划生育委员会备案。计划生育事业单位可按照本制度，根据单位实际情况，制定具体规定，并报主管部门备案。
第六十二条 本制度由财政部负责修订和解释。
第六十三条 本制度自1997年1月1日起实施。
附：财务分析指标
事业收入＋经营收入＋附属
单位上缴收入＋其他收入
经费自给率＝－－－－－－－－－－－－×100％
事业支出＋经营支出
基本工资＋其他工资＋补助工资
人员支出 ＋职工福利费＋社会保障费
占事业支出＝－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
比率 事业支出
公务费＋设备购置费＋修缮
公用支出 费＋业务费＋其他费用
占事业支出＝－－－－－－－－－－－－－－×100％
比率 事业支出
负债总额
资产负债率＝－－－－－×100％
资产总额
当年预算完成数
预算完成率＝－－－－－－－－×100％
当年预算计划数
负债总额
事业收入 事业收入
占总收入＝－－－－－×100％
的比率 总收入
经营收入 经营收入
占总收入＝－－－－－－－－×100％
的比率 总收入
事业收入 当年事业收入
增长率 ＝（－－－－－－－－—1）×100％
上年事业收入
当年经营收入
经营收入增长率＝（－－－－－－－－—1）×100％
上年经营收入
宣传品 有宣传品的户数
进 村＝－－－－－－－－－×100％
入户率 村总户数
避孕药 已使用药具人数
具 应＝－－－－－－－－－×100％
用 率 应采用药具人数
药具使 使用药具有效人数
用 有＝－－－－－－－－－－×100％
效 率 已采用药具人数


WTO与司法改革
王利明

　　讨论司法改革，首先要搞清楚我们司法改革的目标是什么，我们要朝着哪个目标进行司法改革。近年来，各地法院司法改革确实迈出了可喜的步伐，而且卓有成效。但是，每一个地方的做法并不一样，有的做法是好的，有的做法是否符合我们改革的目标还值得探讨和研究。如：有关院长接待制，是否符合司法独立性，还有待进一步的思考。
　　我个人认为，司法改革应从以下几方面考虑：
　　第一，司法改革的目标是进一步增强司法的独立性。这个司法的独立，是从体制上考虑的，有人认为这是整个体制完善的关键，我同意这种看法。同时我想强调，司法独立不仅是体制完善的问题，而且是一种公正的程序，它是正当程序的表现。就是说：当事人打官司好比是一场竞技比赛，法官实际上是裁判，(从民事上讲)当事人好比是比赛的双方，法官作为裁判，假如在吹哨时不是独立的，受多种因素影响等等，那么这样的法官来吹哨可能就是黑哨，不是公正的裁判。因此，裁判的公正、独立才是整个比赛获得公正的前提，应当从这个意义上考虑司法独立。没有公正的程序就没有司法独立，从程序的意义上来理解它，它的价值是无法估计的。很多同志都提出，我们的传统是重实体轻程序，这对我们观念的影响是不是根深蒂固的?在程序的公正方面，我们缺乏这种观念，这可能是东方法律与西方法律的一个比较大的区别。在审判实践中，重实体轻程序这种现象仍然比较严重，所以我们现在如果特别强调程序的公正，当然首先要强调司法的独立。
　　在当前，中国强调司法独立，要处理好各方面的关系，首先，要处理好与立法机关的关系。我们通常讲司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，它的含义如何理解?有人把它理解成上下级隶属关系，这种理解是不对的。向人大负责的本质含义是，就严格执法、公正裁判这一点上，司法机关履行了职责，就是最好的对人大负责。这里讲的对人大负责，就是对人民负责、对法律负责，决不是行政上下级隶属关系的负责。人大的监督，我认为是事后的、间接的、抽象的、一般的监督，同时这种监督是集体性的。这里特别涉及到人大是否对个案实行监督的问题，这曾在全国人大引起了激烈的讨论，我个人是不太同意这种提法。首先，它无法确定个案监督的范围。如重大案件的标准很难界定。其次，从民事角度上，我们强调个案监督表面上看是加强了人大的权威，但实际上，使人大从最高的监督机关成为处理个案的具体机构，这可能就降低了人大的地位。而且从民事方面来说，人大陷入到具体的民事案件后，将会陷入到无止无休的双方当事人的利益纠缠之中，如果支持一方当事人，那么另一方当事人就会无止无休的找你，甚至上访，这样就会极大地损害人大的权威。特别是如果人大作出一个错误的决定，就会涉及到国家赔偿问题，这样就会使人大处于一种很难堪的境地。同时，个案监督会有损司法的独立性，因为如果最后由人大来决定个案的裁判，在某种意义上讲是代行司法权力，这的确同我国宪法的权力分工原则不相适应，而且在一定程度上代替司法机构行使职权，这恐怕对加强司法独立不会有更大的好处。特别从程序正义、程序公正的角度讲，假如我们允许人大对个案监督，那么对这个程序如何设计，将会遇到很大麻烦。如果从程序正义的角度讲，在没有一套公正的程序保障的条件下，是不是能够获得真正的正义，我觉得这还是值得研究的。如当事人如果对人大的决定不服，如何给当事人以救济，并且以什么程序给予救济，怎么去上诉等，它都没有一套公正的程序，在没有公正程序保障的情况下很难达到预期的正义的效果。总体上，我认为司法公正问题，最终要靠司法机构内部制度的完善和整体上提高法官素质来解决。当然，外部监督不是不重要，也很重要。
　　其次，要处理好司法与行政的关系。按照WTO的要求，要强化司法的独立性，但这并不意味着行政机关不能调处任何纠纷，关键是行政机关有没有最终解决纠纷的权力。让谁最终解决纠纷，这是关键。行政和司法的界限必须明确，只能由法院拥有解决纠纷的最终权力，如果这个问题不能明确，行政机关拥有最终解决权，这就不符合WTO的要求，同样也很难说是符合法律的要求。从实践来看，在这方面确实还有许多的问题值得探讨，如有的地方规定，企业在撤销以后，由行政机关组织清算小组清算，这个规定是不是合法值得讨论。但是我们必须明确，行政机关无权这样做，而且这样做会使行政机关陷入到将来的民事争议程序中去，表面上看是扩大了行政机关的权力，实际上会造成无止无休的麻烦。这里的关键原因是，它们不是最终解决纠纷的机构。这样的问题最终只能由法院决定，清算小组应该由法院决定，怎么能由行政机关来决定呢?现在就出现了不少行政机关被起诉的情况，这就是没有划清行政和司法的界限。分清这个界限，从实践来看，要正确区分行政职能和司法职能的界限。司法不能受制于政府配合行政中心任务的目标，如基层人民法庭有的成了地方政府的具体执行机构，配合政府从事计划生育、收粮征税等工作，有损于司法机关的形象，还有一些地方司法机关和企业搞共建，这也可能影响司法公正。以上两点是从外部独立来说的。
　　从内部独立来说，我们首先要讨论的是，司法独立，是不是仅仅指法院的独立?法官的独立是不是包含在司法独立特有的范畴里。法官个人在行使司法审判权时，是否处处都要征求领导的意见，这确实是一个值得讨论的问题。确实我们承认目前我们法官的整体素质不高，但是从长远的角度看，司法独立不仅仅是法院的独立，而且还应体现为法官的独立，即法官行使审判权的独立。在独立行使审判权这一点上，法官都应当是平等的。但是，在很长一段时间以来，在司法领域行政权和司法权不分的现象十分严重，应该讲在一定程度上行政权代替司法权，这两个问题的界限也没有划分得特别明确。我们当前的司法改革，首先涉及的是审判委员会的功能问题，这一问题一时间引起很强的争论。我个人认为审判委员会对于保障裁判的公正、审判的质量，在历史上确实发挥过重大的作用。但是，法官队伍的整体素质有所提高，当前按照司法现代化的要求，审判委员会的功能恐怕需要重新探讨和认识。我觉得从程序公正的角度上讲还是存在一些缺陷的，因为按照程序公正要求，应当有回避制度，但是在审判委员会存在的情况下，当事人很难做到申请谁回避；按照公正的程序，当事人应当有当面陈述的权利，但是在审判委员会存在的情况下，当事人很难实现这种权利；按照公正的程序，审判应当公开，公开是最重要的公正程序，但在审判委员会存在的情况下，这些都很难做到。特别是，我们考虑到，过多地由审判委员会讨论案件，使法官产生办好办坏与自己无太大利害关系的心理，对公正裁判案件缺乏强大的责任心，这样就造成即使这个案子出现问题，也是由集体负责，集体负责实际上就是无人负责。我觉得很长一段时间以来实行的“错案追究制”，在实际中效果很小，与这一点恐怕也有关系。集体负责实质上是无人负责，因为你不知道应该对谁追究责任，长此以往，是不利于我们法官队伍整体素质提高的。这是一个连环套，越加强审判委员会的职能越不利于提高法官的素质，法官素质不高又要更加强调审委会的职能。我认为倒不如实行法官独立责任制，真正的由法官独立行使职能，独立行使审判权，由法官对自己的裁判负责，这样才能形成巨大的压力，来促使他不断地上进，从而保证法官独立后的裁判公正。所以，我认为我们改革不应强化审判委员会的职能，而是尽量弱化它的职能，充分强化法官独立审判责任制。
　　第二，司法改革应当强调司法的权威性。对于这一点，在实践中，认识很不够，不仅是群众，有些领导干部，甚至是中层以上领导干部认识也很不够。其实我们讲法治，最终要明确司法的权威代表着法治的权威；司法没有权威，法治就谈不上权威。如果我们要将依法治国，建设社会主义法治国家作为治国的基本要求，就必然而且必须要提高法院的地位，使司法成为解决法律争端最权威、最具有约束力的方式。而政府行为和私人行为对法律的依赖，应当转化为对法院的依赖，法院应当不仅是独立裁判的机构，而且是督促机构和个人严格守法的机构。司法什么时候有权威了，我们国家的法治什么时候才真正有希望了。所以强化司法的权威性，应当作为我们改革的一个重要目标。那么这里有几点需要讨论。
　　第一，对法院生效的判决必须执行，不能以实事求是等名义对生效的判决反复提审、反复查处。有一个案件经过六次审判，最终还是回到最初的结果，有的甚至出现七、八次审判。对于这一点，有的学者批判我们的裁判没有终局的效力，这一说法不一定对，但是确实在一定程度上反映了提审、复查等制度中所存在的问题。我不是说程序上讲它不符合程序正义，但从司法的权威性上讲，这是严重损害司法权威的。如果一个领导批个条子说复查，这的确损害司法的权威。另外，对二审以后进入审判监督程序的，程序已经走完了，我们只能推定这个裁判是公正的，我们没有办法确定经过多少次审判，最后确定的结果才是公正的，只能认为经过了这个程序，最后推定它是公正的。这种多次重复进行审判的作法不仅影响生效判决的效力，而且是一种严重浪费司法资源的行为。
　　第二，我们讨论司法权威，是不是说法院什么都管，什么都能管。我认为法院既然是解决纠纷的最终机构，那么所有的纠纷都应该提交到法院来解决；司法在任何时候，权限都是有限的，所以美国讨论可司法性问题，就是说某一纠纷它能不能到法院来解决。过去我们对这一问题讨论不够，后来有几个案件涉及这个方面，大家才认为这是一个问题。如北大那个告学位委员会的问题，我觉得如果纯属学术的问题，司法界不宜过多地介入，除非它违反了一种程序，那么应该给予一种司法的救济。但是，如果假如说纯属一个学术的评判，我看司法最好不要介入，否则司法代替了一种学术的评判，这是一种比较危险的作法。司法在任何时候，它的权限都是相对的、有限的；同样，司法的资源也是非常有限的，如果我们非要管一些我们根本就管不了的事情，那么执行起来也是相当困难的；最后，管的执行不了的话，也会损害司法的权威性。所以，我认为法院不是什么都能管。什么都管，不一定会强化司法的权威，可能会损害司法的权威。
　　第三，加强司法的权威性，要注意提高法官的职业道德。守法是对于一般公民的基本要求，法官不仅仅是一般的公民，对他不仅仅是一般的要求，从事这种职业具有特殊性，对他应有特殊的要求。一般公民可以广泛地交朋结友，而法官则不能，弄得不好就会陷入到人情案、关系案中。一般公民什么地方都可以去，对于法官可能恐怕要有更高的要求。这确实是一种自律问题。我认为假如你要当法官的话，可能就要陷入孤独的一群，这个意思就是说，法官不宜介入太多的社会关系，太多了对于法官的独立、法官的形象、法官的权威可能都有些损害。我们过去对于法官过分强调平民化，要和老百姓打成一片，要密切联系群众，这在当时来说是对的，但这与当代社会司法现代化的要求是不太符合的。法官要保持他的权威性，特别是在上级法院，确实不是什么人都能做朋友。只有做到让人见到法官有一种肃然起敬的感觉，这样我们的司法才会更有权威。
　　第三，应当强化司法的统一性。当前司法权隔裂的现象比较严重，有的地方法院，按照有些学者的观点确实成了名符其实的地方法院。对于司法的地方保护主义现象，我个人认为确实还没有根本解决，在个别地方甚至是越来越严重，特别是表现在执行方面尤为突出，所以解决司法的地方保护主义问题是当前解决司法公正的重要一环。当前，我们强调法院垂直领导十分必要，这对于解决司法的地方保护主义应当能够起到它应有的作用。但是，仅仅通过强调强化这种垂直领导是不够的，还应当从人、财、物等各个方面来隔断司法和地方的密切联系，真正保证司法的独立和公正，保障司法权在全国的统一。首先从人事制度方面，我国宪法规定，各级法院院长由同级人大选举产生，我认为这并不意味着提名必须都由同级人大来解决。当然，现在我们不可能修改宪法和人民法院组织法，在不违反宪法和人民法院组织法的情况下，我觉得是否可以考虑提名由上级人民法院来决定，最后选举产生的权力归人大。但是这个提名的权力是否适当的与地方分离，由上级法院来决定，应当非常必要。其次，从经费管理体制方面，我们目前的经费管理缺乏统一的法定化的标准，不同的地方法院待遇不一样，因为当地的经济情况不同，办案条件等等情况也不一样，这种现象不仅造成了法官之间的一种不公平，而且不利于法官之间的交流；所以我个人认为法官的待遇，包括办公条件等等都应当法定化，尽可能地法定化，这现在看来是非常困难的，但应当是我们努力的一个方向。同时，在财政预算方面也应该有所改革，当然现在要实现司法机构的独立预算是十分困难的，但完全由地方来供给法院资金看来是有问题的，这与地方保护主义现象有着不可分隔的联系，所以，我呼吁在这方面有所改革，尽可能地由中央财政统一拨付。关于法院设置的改革，现在也是讨论得非常热烈，有的建议要设置大区法院，或者使法院系统的设置与行政区划不完全一致，这都是很好的建议，我觉得可以借鉴。
　　第四，完善审判方式和程序。我国审判方式的改革虽然已经取得了极大的成就，但仍需要进一步深化。改变的目标是适应严格执法和司法公正的要求，建立一套公正的、公开的、民主的、高效的审判程序制度。鉴于原有的超职权主义的审判方式既不利于追求客观的真实，也极易导致司法的腐败，所以我国审判方式改革在很大程度上不是要加强法官的职权，而是要弱化法官的职权和作用，强化当事人参与诉讼活动的程序权利和作用，认真落实公开审判制度，禁止法官在审判过程中单独接触一方当事人，贯彻调解的自愿原则，减少法官依职权所从事的调查取证活动。庭审方法要从询问制向对抗制转变，审判方式要采取法官的独立负责和责任制，判决书应当详细阐述判案理由并应当公开出版，尤其是在法院内部的审判机构的设置方面，也应当促使行政权和司法权分离，废除所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度，逐步落实合议庭的职权，同时要改进审判委员会制度，使审判委员会从讨论和决定过多的案件中解脱出来，工作重心放在宏观的审判工作指导及工作总结上。在司法解释方面，根据加入世贸组织的要求，我们今后在有关知识产权、投资、国际贸易、金融等方面应当充分考虑世贸组织的有关规定以及国际惯例，使司法解释在这些方面也尽量与国际接轨。
　　程序制度的改革需要建立一套公正的、合理的、充分反映效率要求的程序制度。此外，也要保障程序的完整性和体系性。在我国现行的程序法中并没有充分体现程序的及时终结性，尤其表现在民事审判监督程序制度方面。由于我国的民事审判监督程序是建立在“实事求是、有错必纠”的理论之上的，而并不重视终审判决的稳定性、终局性，尤其是忽略了程序的及时终结性，具体表现在：对再审的次数没有限制，因此，在判决裁定生效后可以无次数限制的再审。同时根据民诉法第179条的规定，只要有新的证据足以推翻原判决裁定的，或者原判决裁定认定事实的主要证据不足的即可再审，从而使当事人只要发现了新的证据即可要求再审，甚至可以在一审或二审中故意隐瞒证据，将之留待两审终审后利用该证据启动再审程序。实事求是作为我们党的思想路线和工作方法无疑是非常正确的，然而，“实事求是、有错必纠”原则运用在程序法中必须遵循程序的规律，体现程序正义的价值，也就是说实事求是是以程序的及时终结性和程序的正义为前提的。按照程序公正的要求，程序必须即时终结，因为法院的审判活动是有时间限制的，事实不能无限期地调查下去，证据也不能无限期地收集和提供，当事人也不能一遍又一遍地将案件交给法官继续审理。对于再审程序而言，它只是一种特殊的补救措施，目的在于纠正已经生效的判决和裁定，不能对案件反复审理。
　　第五，建立法律职业的专业化制度，努力提高法官的整体队伍素质。加入世贸组织必须要尽快提高法官的整体队伍素质，可以说，现有的队伍素质整体上不能适应加入世贸组织后的需要。法官制度的改革，就是要从行政管理模式向依据审判规律而形成的模式转换。为了增进司法的独立和公正，全面提高法官的队伍素质，需要努力建立严格的法官的选拔和淘汰制度，实行法官的精英政策，同时要完善法官的任职保障制度、高薪制以及责任制，尤其要建立一套法官职业道德和纪律，加强对法官职业道德的训练，努力实现法官队伍的职业化和专业化。
　　(作者系中国人民大学法学院副院长)