侵权民事责任中的因果关系/秦昌东

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侵权民事责任中的因果关系

秦 昌 东


侵权民事责任通常是指社会主体对受法律保护的权益实施侵害或者基于特殊法律事实的发生而导致的损害所承担的一种赔偿或补偿的法律责任。而对于侵权民事责任的构成,无论是传统的四要件说——即一般的侵权责任构成应当具备违法行为、损害事实、因果关系和主观过错四个基本要件,还是近年来提倡的三要件说——即一般的侵权民事责任的构成仅需要具备损害事实、因果关系和过错三要素即可,甚至是认为侵权民事责任的构成必须具备损害要件、因果关系要件、违法性要件、过失要件和责任能力要件是五要件说,种种学说无一例外地将因果关系这一要件列入其中。虽然我国法律没有明确规定侵权民事责任的构成要件,但因果关系作为侵权民事责任基本的、必要的构成要件之一已经得到充分的肯定,并在司法实践中被最高人民法院的司法解释所采用(最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条),用以指导全国司法机关的审判实践。
一、因果关系的理解
因果关系是一个哲学概念。无论是在自然界,还是在人类社会中,任何一种现象的出现都是由一种或几种现象引起的。引起某种现象产生的现象称之为原因,被某种现象引起的现象称之为结果。客观现象之间的这种引起与被引起的关系就是因果关系。侵权民事责任中的因果关系是特殊的因果关系,它是哲学上因果关系范畴在民事法律上的运用。有学者认为侵权民事责任中的因果关系就是研究特定的损害事实是否系行为人的行为必然引起的结果,如果是,则具有因果关系,否则,就没有因果关系。这种认识有失全面,原因与结果之间不仅仅是必然的引起关系,还存在一种或然的,或者说是间接导致关系。甲与乙系老战友,久别重逢。甲喜悦之余擂了乙一拳,恰好引发了乙的心脏病导致乙死亡。甲的行为能够必然引起乙的死亡吗?不能。我们是否能够就此认定甲的行为与乙的死亡没有因果关系?也不能。因此说,侵权民事责任中的因果关系,既包括必然的因果关系,也包括偶然的导致关系。既存在直接的因果关系,也存在间接的因果关系。
1、因果关系中的原因
侵权民事责任因果关系中,究竟什么样的因素才是原因,存在众多的认识。过错原因说认为侵权民事责任中的因果关系就是过错与损害事实之间的因果关系。只有存在过错,行为人才对其造成的损害负责,才承担赔偿之责。反之,即使行为人的行为造成了损害,行为与结果之间有因果关系,若行为人没有过错,亦不承担赔偿责任。行为原因说认为,民法中的因果关系是指行为人的行为及物件与损害事实之间的因果关系,只有行为才能作为因果关系中的原因。违法行为原因说认为,侵权民事责任中的因果关系是指违法行为与损害事实之间的引起与被引起的关系,违法行为才是因果关系中的原因。还有侵权行为原因说、被控行为原因说等等。笔者认为,因果关系是一种客观的、事实上的联系,与社会主体的主观意志。通常所称的过错包括故意或者过失,是主体主观意志的体现。如果把作为人的主观意志体现的过错作为因果关系的原因来考察,会不会得出这样的一个逻辑:“某甲想伤害某乙→某乙有受伤害的事实→某甲故意伤害的过错引起了某乙受伤害”?显然不成立。事实是客观的,只能由客观现象引起。作为客观事实的损害也只能由客观情况引起。因此,过错不应当成为侵权民事责任因果关系中的原因。而违法行为原因说已经能够从因果关系是客观事物之间的联系这一角度考察因果关系的原因,符合民法上因果关系通常理论认识,但也存在一定的不足。将违法行为确定为因果关系的原因大大限制了原因的范围,不符合客观实际,在实践中也难以操作。首先,对于侵权民事责任中的因果关系,我们考虑的是引起结果发生的众多原因中主要的、异常的因素。火灾的发生肯定是存在氧气燃烧的原因,但这与法律无关,我们只考虑其中的异常的情况,是放火、失火还是自燃。同样,如果将违法行为作为侵权民事责任因果关系中的原因,我们只需要审查损害事实是不是行为引起的,这个行为是不是违法的,而不需要审查其他的任何因素。归根结底,就是在审查行为是否违法的问题。这样认定损害的原因显然有失偏颇,不够全面,结论是:只有违法的行为才能是损害发生的原因。而在实际的操作中,我们会不难发现造成损害事实发生的原因很多,不可能仅仅是违法行为。其次,违法的情形难以认定。民事法律制度中,通常是权益性的规定较多,禁止性的规定很少,也很少有属于“违法”这一序列的明确行为规定。这样,如果将违法行为作为因果关系的原因,必然是大大限制了因果关系中的原因范围。而我们在很多时候会将一些仅仅属于疏忽大意、过于自信等情况但又明显引起损害事实发生的行为作为原因,不适当地扩大了违法行为的认定范围,混淆了违法与过错的关系。甲误将过期的酸奶作为新鲜的给同事乙饮食,造成乙生病住院。甲违法吗?不违法,但其行为与乙生病住院这一损害事实有必然的因果关系。因此,笔者认为,侵权民事责任中的因果关系应当是一种行为(既包括积极的作为形式,也包括消极的不作为形式)与损害事实的关系,即使是在由于法律的规定责任人必须对他人的相关行为承担责任或对事件负责的情况下,也是由于行为人的行为引起了损害后果或者是责任人未尽义务的不作为造成了损害后果。在该因果关系中,原因和结果都是特定的,行为是原因,损害事实是结果。这样的认定不会与民事责任的构成相互冲突。有学者认为,否认违法行为作为损害事实的原因,就是否定违法行为是侵权民事责任的构成要件。首先,法律没有明确规定违法行为是侵权民事责任的必要构成要件。其次,即使最高人民法院的相关司法解释隐含了这样的观点,行为是因果关系中的原因与违法行为是民事责任的构成要件也是一致的。权利人向责任人主张损害赔偿必然是因为自己的合法权利遭受侵害(如果不是自己的合法权益受到损害而主张,必然会被法院驳回请求),既然行为人的行为侵害了他人受法律保护的合法权益,说明该行为本身就是一种违法的行为,而无须画蛇添足地说明违法行为才是侵权责任的构成要件。当然,是否承担责任,还要考虑行为人的过错和归责原则的规定等众多因素。
2、因果关系中的结果
在侵权民事责任因果关系中,一般都认为损害事实是因果关系中的结果。该损害事实包括物质损失和精神损失两个部分。这里值得注意的有两点,其一,法人也存在精神损害赔偿问题。我国民事法律既规定了公民的各种人格权和人身权,同时也规定了法人的名称权、名誉权等权利。应当来说,建立在法人人格基础上的法人名称权、名誉权受到侵害的,也存在精神损害赔偿的问题,但在司法实践中并没有得到认可。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第10条第4款规定:“公民、法人因名誉权受到侵害要求赔偿的,侵权人应赔偿侵权行为造成的经济损失;公民并提出精神损害赔偿要求的,人民法院可以根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”从该规定可以看出,法人因侵权造成的经济损失可以向侵权者提出赔偿请求,但可以提起精神损害赔偿请求的只能是公民个人,法人不具有这样的权利。第二点值得注意的是,公民因侵权造成的死亡赔偿金和残疾赔偿金已经列入物质损害赔偿的范围,不再仅仅是精神损害。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》以司法解释的方式确立了死亡赔偿金和残疾赔偿金物质损害的地位,该规定与我国《国家赔偿法》对死亡赔偿金性质的规定相一致,符合民法的原理,也体现了法律规定的一致性和严肃性。但是该规定中死亡赔偿金的计算标准有有所不妥,其划分了城镇居民和农村居民的不同标准,未能体现对公民民事权利能力丧失的平等保护。
二、因果关系的认定
对于侵权民事责任因果关系的分析和认定,应当分两个步骤进行:
首先,确定行为人的行为或者依法由责任人承担责任的事件或行为是否在事实上属于损害事实发生的原因,即事实上的因果关系。
其次,确定事实上属于损害事实发生原因的行为或事件在法律上是否能够成为责任人对损害事实承担责任的原因,即法律上的因果关系。
1、事实因果关系的确认
确认某一行为是不是某一损害事实上的因果关系,通常可以通过以下几种规则予以确定。第一种是必要条件规则,其基本方式是“要是没有”。如果没有行为或事件的出现,就不会有损害事实的发生。行为或事件是损害发生的必要条件,凡属于损害事实发生的必要条件的行为或事件均系事实因果关系中的原因。第二种规则是实质要素规则,即某种行为或事件虽然不是损害发生的必要条件,但却是足以引起损害发生的充分条件,就构成事实上的因果关系。该认定规则不是对必要条件规则的排斥和修正,而是对它的补充,弥补了必要规则的不足。第三种是因果关系的推定规则。在某些情况下,运用通常的规则无法证实事实因果关系,法律规定了特殊的认定规则,这里包括因果关系的推定规则。该规则要求责任人举证证明应当由其承担责任的行为或事件不是造成损害结果发生的原因,如果不能举证的,则认定有事实上的因果关系。经常列举的例子,甲乙都有从楼上往下扔啤酒瓶的行为,其中的一个啤酒瓶造成了丙的伤害,但不能区分是哪一个啤酒瓶造成的,则认定甲乙均承担责任,即我们通常所说的共同危险行为。在该损害事实因果关系认定的过程中,我们采取了因果关系的推定规则。同样的,笔者认为我国《民法通则》第一百二十条的规定也是采用了因果关系的推定规则。该条认为“……如果能够证明损害是由受害人自己故意造成的,不承担民事责任。”除了能够证明损害是由于受害人自己故意造成的,否则就认为行为与结果具有因果关系,侵权人或相关事件及行为的责任人即应当承担民事责任。司法实践中也经常对因果关系进行推定。有一案例:某小学三年级学生在学校期间被发现跌倒在楼梯井底部,没有证据证明该学生是如何受伤的。经鉴定,结论是该学生高空坠落的可能性较大,则法院推定该学生系从楼梯井上部坠落,遂认定了学校未尽安全义务的不作为与损害事实的发生具有因果关系,判决其承担了一定的责任。 这也是适用因果关系推定的结果。
2、法律因果关系的确认
在有证据证明行为是损害事实发生事实上的原因时,要确定责任主体是否承担民事责任,还要确认该行为在法律上是否成为损害事实的原因。对于行为能否成为损害事实法律上的原因,进而责任主体是否应当承担侵权民事责任,不同的学者有不同的观点。一种认为责任人应当对行为或事件造成的直接后果承担责任,否则不应当承担责任,即直接结果说。该观点否认原因和结果关系中存在中介的因素,排除了非直接后果责任承担的可能。而在实际的生活中,由于行为造成的非直接后果是大量存在的。比如,甲追打乙,乙仓皇奔走中被丙的汽车撞上。如果用直接结果说的理论,甲对乙的损害不承担责任,这种认定明显不合理,也不公正。第二观点认为原因与结果之间应当是一种必然的联系,只有行为或事件必然地造成损害事实的发生,责任人才承担民事责任,称之为必然因果关系说。同样地,该观点排除了偶然因果关系的适用,凡因偶然性的因素引起的损害不承担责任。在司法实践中,这种观点也存在相当的不足。还是上面的例子,甲擂乙的行为不必然导致某乙的死亡,但恰恰就是这一拳引发了某乙的心脏病并导致乙死亡(我们通常称甲的这种行为是损害发生的诱因)。按照必然因果关系理论排除了甲的责任承担明显不恰当,这种观点应当摈弃。应当来说,直接因果关系与必然因果关系的理论都比较容易掌握和操作,但又比较绝对和机械,不能变通解决实际中的一些特殊情况。还有一种可预见说的观点,该观点认为行为人对成为事实上原因的行为承担法律责任的前提是行为所造成的损害结果是他在行为之前所能够预见的,对超出其预见范围的损害结果不承担责任。至于说可预见的确定标准,则由法官根据具体案情来确定。这种观点带有一定的主观性。比较传统的学说理论是相当因果关系说。这种学说认为,造成损害的所有条件都具有同等价值,因而都是法律上的原因。一切被确认为事实上原因的行为或者事件都具有法律上的原因力。这种学说比较客观和简易,我国的法律基本上采用了这样的观点。虽然这样的理论有无限扩大归责范围的侵向,但这种不足在我国的民事法律制度中通过责任构成的过错要件加以了弥补,不会造成责任的无限扩大。我国侵权民事责任构成中过错要素的确定就限定了责任的范围并非是无限扩大,而仅限于与过错有关。根据现行的法律规定,除了公平责任外(这种公平责任适用的范围非常地有限),无论是过错责任、无过错责任还是过错推定,都强调了主体的主观意志。就因果关系的认定来说,相对因果关系说比较的客观和容易操作,克服了直接因果关系说与必然因果关系说绝对与机械的不足,弥补了可预见说的主观臆断性,有一定的实用性与合理性。


主要参考资料:
①马原主编:《中国民法教程》,中国政法大学出版社1998年10月第1版。
②王利明主编:《民法• 侵权行为法》,中国政法大学1993年版;佟柔主编:《中国民法》,中国公安大学1992年版。
③张俊浩主编:《民法学原理》,中国政法大学出版社1991年版;彭万林主编:《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
④最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》,第7条。
⑤彭万林主编:《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
⑥周永坤:《法理学》--2版,法律出版社2004年3月。
⑦杨立新:《人身权法论》(修订版) 人民法院出版社 2002年1月。
⑧王家福主编:《中国民法学• 民法债权》 法律出版社出版 1991年9月。



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国务院关于澳门特别行政区简称及在全国行政区划中排列顺序的通知

国务院


国务院关于澳门特别行政区简称及在全国行政区划中排列顺序的通知
国务院




各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
现将澳门特别行政区的简称及在全国行政区划中的排列顺序通知如下:
一、澳门特别行政区简称“澳”。
二、在全国行政区划序列中,澳门特别行政区列香港特别行政区之后、台湾省之前。



2000年5月24日

国家人口计生委关于印发2011年工作要点的通知

国家人口和计划生育委员会


国家人口计生委关于印发2011年工作要点的通知

人口厅〔2011〕16号

委机关各单位,各直属、联系单位:

《国家人口和计划生育委员会2011年工作要点》已经2011年2月10日委务会议审议通过,现印发给你们,请按照职责分工要求,加强协同配合,抓好贯彻落实,确保各项工作任务圆满完成。

二〇一一年二月十四日

国家人口和计划生育委员会2011年工作要点

2011年,人口和计划生育工作总的要求是:全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神和中央经济工作会议精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,推动实施“十二五”人口发展和事业发展规划,坚持计划生育基本国策,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展,努力提高出生人口素质,着力解决人口结构、分布问题,大力推进改革创新,深入开展创先争优,强化人口计生社会管理和公共服务体系建设,为加快转变经济发展方式、促进社会和谐稳定创造有利条件。

一、进一步深化综合改革,加快构建统筹解决人口问题的体制机制

(一)继续做好综合改革的系统设计。加强高层倡导,强化人口与发展综合决策,把统筹解决人口问题纳入经济社会发展总体部署。深化综合改革的理论和实证研究。加强国家、区域及省级统筹解决人口问题政策的系统设计和统筹协调,进一步明确各级综合改革的主攻方向和工作重点。加快建立部门联动、政策衔接、资源统筹、信息共享的体制机制。推动人口计生重点领域和关键环节的改革。(办公厅牵头,发展规划与信息司、政策法规司、宣传教育司、科学技术服务司、人事司等单位按职责分工负责)

(二)继续推动新时期人口计生工作六大机制的全面落实。围绕建立和完善统筹协调、科学管理、优质服务、利益导向、群众自治、人财保障六大机制,加强综合改革与专项工作的融合共进。加快综合改革绩效评估体系的建设,组织开展对各地贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》(中发[2006]22号)情况的督查评估,加强系统培训,确保综合改革各项措施取得实效。(办公厅牵头,委机关各单位按职责分工负责)

(三)加强综合改革示范经验拓展。全面总结、提升和推广综合改革示范市重要改革经验和模式,充分发挥其引领示范作用。继续开展综合改革示范市创建活动,确定第三批综合改革示范市。发挥各级人口计生部门的创造力,鼓励各地本着“互补、共享、共赢”的原则探索基层人口服务管理新模式,促进人口计生网络转型和创新发展,强化社会管理和公共服务职能。(办公厅牵头,委机关各单位按职责分工负责)

二、加强人口发展战略与规划的实施,全面加快人口信息化建设步伐

(四)进一步深化人口发展战略与中长期规划研究。开展人口均衡型社会及完善人口政策研究和论证。加强人口因素变化与经济社会发展的互动关系、各类主体功能区的人口政策和应对人口老龄化问题等方面的研究。建设人口发展研究成果数据库。制定《人口发展规划编制和实施管理办法》,积极推进“十二五”人口发展规划和事业发展规划的贯彻实施。(发展规划与信息司牵头,中国人口与发展研究中心、中国人口学会等单位按职责分工负责)

(五)全面推动人口和计划生育目标管理责任制改革。认真总结试点经验,完善人口和计划生育目标管理责任制考核体系,将目标管理责任制改革推向全国,强化人口问题统筹协调的责任。制定人口发展规划实施的监测评估机制和体系,探索建立统筹解决人口问题、建设人口均衡型社会的监测评估体系。修订完善《全国人口和计划生育绩效考核评估暨奖励办法(试行)》,研究制定“十二五”时期全国人口和计划生育绩效考核评估的指标体系框架。(发展规划与信息司牵头)

(六)加快人口信息化建设步伐。争取完成“金人工程”立项各阶段工作,指导省级开展相关配套工作。初步建立国家级全员人口数据库,实施定期更新,建立数据质量评测体系。加强与相关部门人口信息交换和共享,提高对社会管理和公共服务的应用水平。加强全员人口信息管理与应用,大力促进人口计生系统信息化工作的均衡发展。探索开展人口信息与家庭发展服务双向互动试点工作。进一步完善信息化制度建设,建立信息安全长效机制。(发展规划与信息司牵头,中国人口与发展研究中心等单位按职责分工负责)

(七)切实提高统计工作水平。积极推动人口和计划生育统计制度改革,改进相关统计指标和方法。开展人口计生统计数据质量信得过活动,推动夯实基层统计工作。对基层人口计生统计数据进行抽检,剖析统计工作的难点。开展“城乡人口和家庭变动状况抽样调查”,积极开展统计队伍的业务培训工作。(发展规划与信息司负责)

三、逐步完善政策,努力提高计划生育家庭发展水平

(八)做好逐步完善政策等相关工作。根据经济社会发展水平、人口发展状况和人口计生工作基层基础情况,加强研究论证,积极稳妥地做好各项工作。(政策法规司、发展规划与信息司牵头,办公厅、宣传教育司等单位按职责分工负责)

(九)进一步完善人口和计划生育利益导向政策体系。认真贯彻全国人口和计划生育利益导向政策体系建设工作会议精神,进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度“三项制度”,协调建立奖励扶助和特别扶助标准动态调整长效机制。积极稳妥地组织好将手术并发症人员纳入特别扶助制度范围的工作。推动各地落实城镇独生子女父母年老奖励政策,解决国有改制企业职工、失业人员等法定奖励政策兑现问题。关心帮助解决计划生育特殊家庭的困难。加强对各项政策落实的检查监督。  继续做好人口计生政策与新农保、扶贫开发、社会保障、教育赞助、老龄事业等相关经济社会政策的衔接。加大各部门协调、倡导的力度,总结推广各地的成功经验。做实做精生育关怀项目,启动创建“幸福家庭”活动。(政策法规司、财务司牵头,中国计划生育协会、中国人口福利基金会按职责分工负责)

(十)继续落实好支持西部地区发展的政策。协调组织实施西藏农牧区优生优育奖励政策。认真落实对口援疆、援藏各项政策措施。推动落实支持青海等省藏区、内蒙古、广西、甘肃、宁夏等地政策措施,增强计划生育家庭发展能力。继续支持贵州毕节试验区做好少生快富扶贫工程工作。(政策法规司、财务司按职责分工负责)

四、努力推进科技创新,扎实开展优生促进工程

(十一)加强科技创新能力建设。精心组织“十二五”国家重大科研立项申报,创造条件推进省级科研基地建设,推进国家人类遗传资源中心建设项目,加强部委级重点实验室建设,培育国家级重点实验室。支持举办第六届中国生殖健康技术产品博览会。(科学技术服务司、财务司、办公厅牵头,国家人口计生委科学技术研究所、国家人口计生委药具管理中心、中国生殖健康产业协会按职责分工负责)

(十二)扩大国家免费孕前优生项目试点工作。认真总结首批国家免费孕前优生健康检查项目试点工作经验,启动第二批试点项目。普及优生科学知识,强化培训督导,确保科学规范组织实施,提高孕前优生人群覆盖率。以孕前预防为重点加强出生缺陷基础研究和关键技术研究,探索降低出生缺陷发生风险的有效措施。做好技术规范,切实做好出生缺陷一级预防。(科学技术服务司、财务司按职责分工负责)

(十三)全面实现服务站规范化标准化。继续推进服务站规范化标准化建设,强化宣传教育、技术服务、药具发放、人员培训、信息咨询、优生指导、随访服务、生殖保健等八项服务职能,开展服务质量评估。启动“科技服务信息化工程”,加速实现科技管理服务信息化,规范服务流程,提高服务效能,为群众提供更加快捷、优质的服务。(财务司、科学技术服务司、发展规划与信息司按职责分工负责)

(十四)继续推进计划生育优质服务提质提速。做好优质服务先进单位创建活动,加强分类指导,实施动态管理,推动创新发展。继续打造优质服务示范站,组织开展“科技大练兵”活动,实施“六千人才工程”和“拔尖人才计划”,加快技术骨干培养速度。认真做好再生育全程服务行动总结评估。推进避孕药具不良反应监测试点工作,加强监测数据的汇总分析。加强对《计划生育避孕药具政府采购目录(2009年版)》产品使用情况督导。(科学技术服务司、人事司、国家人口计生委药具管理中心按职责分工负责)

五、切实加强人口文化建设,综合治理出生人口性别比偏高问题

(十五)继续推进宣传教育工作创新。围绕实施“十二五”规划和全面做好人口工作的中心任务,学习宣传贯彻党的十七届三中、四中、五中全会精神,突出建设人口均衡型社会的主题,坚持正面宣传、系统策划,做好新闻宣传、社会倡导和对外宣传,树立正确的舆论导向和积极有利的社会氛围。以新闻宣传为突破口,调动系统内外各种宣传资源,形成人口计生宣传合力。加强与中央主要新闻媒体和新闻网站的沟通合作,积极策划开展阶段性重点宣传活动。进一步加强舆情监测,及时研判、有效调控。加强培训,提高新闻发言人和网络通讯员的舆论引导能力。做好党政领导干部人口理论教育工作。(宣传教育司牵头,中国人口宣传教育中心、中国人口报社、中国人口出版社、国家人口计生委人口文化发展中心、中国人口文化促进会等单位按职责分工负责)

(十六)做好综合治理出生人口性别比偏高工作。深入开展关爱女孩行动,促进婚育观念转变。认真落实综合治理“五项措施”。加强部门协调和重点地区区域协作,协调相关部门,加大相关立法和依法打击“两非”行为的力度。总结推广通过修订村规民约、切实保障计生女儿户、女童和妇女合法权益的成功经验,在相关惠民政策中体现对女孩家庭的照顾和倾斜,推动各部门、各地制定促进社会性别平等、综合治理出生人口性别比偏高问题的社会政策法规。将“十二五”时期降低出生人口性别比的任务分解到各省(区、市),争取在2010年的基础上再有所下降。(宣传教育司牵头,政策法规司、中国计划生育协会等单位按职责分工负责)

(十七)开展新型家庭人口文化建设。全面做好第四阶段婚育新风进万家活动。利用多种宣传手段,以“提高家庭发展能力”为主题,提供优质的人口计生基本公共服务。适应群众多样化的公共文化需求,打造家庭人口文化系列宣传品。继续加强“新家庭文化屋”工程建设。全面实施新农村新家庭计划。继续加大对西藏及四省藏区的宣传倡导力度和人员培训工作。启动有关儿童早期发展项目的试点,认真组织实施青少年健康人格工程。(宣传教育司、人事司牵头,中国人口宣传教育中心、中国人口报社、中国人口出版社、培训交流中心、国家人口计生委人口文化发展中心、中国计划生育协会、中国人口文化促进会等单位按职责分工负责)

六、健全流动人口服务管理全国“一盘棋”机制,探索人口迁移分布管理有效途径

(十八)推动实现全国流动人口服务管理“一盘棋”。进一步加强省内基础工作,完善区域协作机制,坚持强基础、补短板、破难点,推动实现全国“一盘棋”目标。进一步加强省内基础工作,完善政策法规,推进部门综合治理。切实提升网络化协作水平,实现各省(区、市)流动人口服务管理系统与国家流动人口子系统的对接,力争省际间协查信息反馈率达到80%以上。完善区域协作制度,建立健全层级监管体系,落实双向服务管理责任,力争各项服务管理绩效指标达到85%以上。加强对边疆、少数民族和流动人口集中地区的工作指导和能力建设,举办新疆、藏区和基层干部培训班。(流动人口服务管理司牵头,发展规划与信息司、人事司、中国人口与发展研究中心按职责分工负责) 

(十九)推进流动人口服务管理体制创新和计划生育基本公共服务均等化。继续深化流动人口计划生育基本公共服务均等化试点工作,发挥试点城市体制创新的示范带动作用。推动现居住地把流动人口计划生育基本公共服务纳入本地民生建设内容。开展《流动人口计划生育工作条例》执行情况专项检查,推进流动人口服务维权。加强流动人口计划生育协会建设,增强流动人口自我服务和管理能力,开展“爱在流动”大型公益行动。(流动人口服务管理司、财务司、驻委纪检组监察局、中国计划生育协会、中国人口福利基金会按职责分工负责)

(二十)加强人口流动迁移政策和人口分布管理创新实践探索。深化人口迁移分布与经济社会、资源环境协调发展研究,构建引导人口有序迁移、合理分布的政策框架和指标体系,在不同类型主体功能区建立人口分布管理创新示范区,探索城镇化进程中人口分布管理创新的有效途径。召开流动人口社会融合国际研讨会。(流动人口服务管理司、国际合作司按职责分工负责)

(二十一)全面提升全员流动人口统计监测水平。建立全员流动人口季报制度,调整优化流动人口统计报表,不断提升流动人口统计工作水平。完善流动人口生存发展状况动态监测网络,启动边境、少数民族和生态脆弱地区人口分布的动态监测试点,加强人口迁移分布决策支撑平台建设。稳步推进婚育证明电子化改革。(流动人口服务管理司、发展规划与信息司、中国人口与发展研究中心按职责分工负责)

七、推进依法行政和基层群众自治工作,切实维护社会和谐稳定

(二十二)继续完善人口和计划生育法律法规体系。认真贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号),深入推进依法行政工作。启动《人口与计划生育法》修改前期研究论证工作,抓紧做好《社会抚养费征收管理办法》的修订完善,开展禁止“两非”行为行政立法有关研究论证工作。指导各地做好人口与计划生育条例的修改工作。根据2010年有关规章、规范性文件清理结果,继续做好规章和规范性文件修改工作。(政策法规司负责)

(二十三)全面推行行政执法责任制。研究制定《人口和计划生育系统基层依法行政工作规范和指南》,规范行政执法,完善层级监督,研究制定人口和计划生育行政执法监督检查制度。加大对重大案件的督办力度。巩固基层文明执法专项活动的成果,开展专项检查,着力解决群众反映突出的乱收费乱罚款等问题,开展基层依法行政示范单位创建活动,推动建立依法行政长效机制。推进行政执法责任制,明确人口计生部门各内设机构行政执法的职责和任务。探索改进执法方式,加强依法行政工作信息化建设。做好“六五”普法宣传工作,制定国家人口计生委“六五”普法规划。(政策法规司、驻委纪检组监察局、发展规划与信息司按职责分工负责)

(二十四)大力推进人口和计划生育基层群众自治及诚信计生工作。扎实开展人口计生基层群众自治“万村(居)示范”活动,宣传推广示范村居的典型经验,开展第二批示范村(居)的评选工作。以指导修订村规民约为抓手,加强人口和计划生育基层群众自治工作。指导各地因地制宜,全面推进诚信计生工作。组织开展部分省市“诚信计生”的检查评估工作。充分发挥计划生育协会、人口福利基金会等群众团体和社会组织的优势,进一步完善群众工作机制。(政策法规司、办公厅、人事司、中国计划生育协会、中国人口福利基金会按职责分工负责)

(二十五)认真做好信访工作。总结推广全国人口计生信访工作长效机制建设的好做法、好经验。进一步加大信访案件督查、督办力度,重点治理重信重访和缠访、闹访问题。举办各省(区、市)人口计生委信访干部培训班。进一步完善12356“阳光计生”服务热线工作。(办公厅、政策法规司、驻委纪检组监察局按职责分工负责)

八、加强人口和计划生育服务体系建设,完善人口和计划生育公共财政投入保障机制

(二十六)加强人口和计划生育服务体系建设和财政投入保障机制建设。加强与相关部门的沟通协调,部署实施“十二五”时期人口和计划生育服务体系建设规划。按照“财政为主,稳定增长,分类保障,分级负担,城乡统筹”的原则,进一步完善人口和计划生育投入保障机制。(财务司牵头)

(二十七)进一步加强财务资产管理与审计工作。加强国有资产管理,继续深入推进治理“小金库”长效机制建设。修订完善财务制度,科学编制项目预算,严格执行预算,落实精细化管理措施,提高资金使用效率。规范内部审计工作,加强对项目预算资金的专项审计。进一步开展业务培训,提高财务人员的业务技能和理财水平。(财务司负责)

九、大力推进“强基提质”工程,加强队伍职业化建设

(二十八)深化干部人事制度改革。认真贯彻落实《国家人口计生委深化干部人事制度改革实施意见(2010—2020年)》(国人口党组[2010]69号),进一步完善选人用人机制,制定规范的操作程序。继续认真抓好直属机关各单位领导班子的思想政治建设和作风建设。加强青年干部的培养和交流,继续配合中央组织部做好选派干部到西部和东北地区等老工业基地、西藏、国家信访局挂职锻炼工作,有计划地选派干部到有关省(区、市)挂职锻炼。继续推进公务员职业发展体系和业绩记录工作,健全促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。做好中国人口文化促进会换届工作。(人事司牵头,机关党委、驻委纪检组监察局、中国人口文化促进会按职责分工负责)

(二十九)加大干部培训教育力度。制定出台贯彻《中共中央办公厅关于印发〈2010-2020年干部教育培训改革纲要〉的通知》(中办发〔2010〕18号)的实施意见。加强软硬件设施建设,积极推动利用网络平台开展远程教育,继续大规模举办人口计生系统各类重点培训班,提高培训能力和培训水平,实行培训班计划审批管理。加强人口计生领军人才培养,扎实做好人口计生工作人员的初任培训、任职培训、专业培训、更新知识培训,加强专业技术人员继续教育,大力推进在职学历教育。认真做好司局级领导干部自主选学试点工作。(人事司牵头,国家人口计生委培训交流中心、国家人口计生委南京人口国际培训中心、中国生殖健康家庭保健培训中心按职责分工负责)

(三十)加强人口和计划生育队伍职业化建设。组织修改培训教材,继续举行生殖健康咨询师全国统考。建立一批职业化培训教育基地,加强人口社工人才队伍建设。认真组织好中华人口奖、全国人口计生系统先进集体和先进工作者的评选表彰工作。(人事司牵头,国家人口计生委培训交流中心、国家人口计生委南京人口国际培训中心、中国生殖健康家庭保健培训中心按职责分工负责)

(三十一)进一步加强人口和计划生育公共服务网络体系建设。加快转变政府职能,建设服务型政府,大力实施“强基提质”工程,继续推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革。实施人口计生服务机构绩效工资改革,强化八项职能,提高服务水平。推动建立人口与家庭公共服务示范中心,开展“强基提质”工程学术研讨和调查研究等活动。(人事司、科学技术服务司、办公厅按职责分工负责)

十、积极参与人口与发展领域的国际交流与合作,不断提升负责任人口大国的良好形象

(三十二)增强在人口与发展相关领域的国际影响力。认真做好出席国际会议等多边和双边活动,做好重要外宾的访华接待,积极参与国际人口领域重点和热点问题的对话和讨论。筹备并组织好中国—东盟人口与发展论坛、中印人口战略对话等国际研讨会议。深入推动人口领域南南、南北南合作,继续办好人口领域援外培训班。积极推动中国生殖健康产品进入国际市场。围绕“十二五”规划和政策完善,做好对外宣传工作,加强国外人口动态研究和国际舆情跟踪。(国际合作司牵头)

(三十三)发挥国际合作项目的示范作用。组织实施中国/联合国人口基金第七周期项目和中日技术合作新一轮家庭保健项目。执行好其他国际合作项目活动。发挥国际合作项目在促进人口和计划生育综合改革、推动国内工作中的前瞻性、探索性和示范性作用。高质量做好国外培训工作。(国际合作司牵头,委机关各单位按职责分工负责)

十一、深入开展创先争优活动,全面加强反腐倡廉工作

 (三十四)大力开展“五型机关”建设。落实创建活动安排,将“创先争优”与业务工作和其他党建任务有机结合,组织开展主题实践活动。组织直属机关各级党组织和党员干部学习新修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》,积极推进党务公开,建立健全党内情况通报制度。组织纪念建党90周年和国家人口计生委成立30周年系列活动,评选表彰一批先进基层党组织和优秀共产党员。(机关党委、人事司、驻委纪检组监察局、办公厅、国家人口计生委机关服务局按职责分工负责)

(三十五)全面推进人口计生系统作风建设和反腐倡廉建设。及时传达贯彻十七届中央纪委六次全会精神和国务院第四次廉政工作会议精神,认真执行党风廉政建设责任制和《廉政准则》。深入开展政治纪律教育和党风廉政教育,切实加强对领导干部的教育和监督。全面推行廉政风险防控管理及行政权力公开透明运行,认真落实基层党务公开。严格落实厉行节约的各项要求,深入推进惩治和预防腐败体系建设。加强巡视工作,做好调研和检查,重点开展对直属单位的巡视。加强作风建设,深化“阳光计生行动”,坚决纠正损害群众利益的不正之风。强化监督检查,针对实际做好专项治理工作,坚决查处违纪违法案件。(驻委纪检组监察局、机关党委、人事司、办公厅、巡视组按职责分工负责)

国家人口计生委办公厅

2011年2月15日印发